汉·陆贾撰《新语上下卷》　　陆贾，西汉初期政论家、思想家，汉高祖刘邦的谋士，曾助刘邦定天下。汉朝建立后任太中大夫一职。著有《新语》、《楚汉春秋》等书，《新语》“祖述存亡之征，凡著十二篇。?白嘁黄??叩畚闯⒉怀粕啤薄Ｆ溲Ъ孀廴宓溃??匀寮椅?鳌Ｆ湔?畏?伤枷胫饕?硐衷谕瞥缥尬??巍⑷室逦?尽⒀∠陀肽艿确矫妗??br>

　　论司法的自然根据

　　陆贾受道家自然主义观念的影响，认为“天道”与“人道”有着内在的联系，人间的政治规则、法律规则和道德规则等等实际上来源于“天”即自然法则，换言之，“天”为人间的政治生活、道德生活、立法和司法活动等等提供了一种自然根据。

　　陆贾认为，“圣人”是“乘天威，合天气，承天功，象天容”的人物，他们根据“天道”制定人间的规则。他说：“于是先圣乃仰观天文，俯察地理，图画乾坤，以定人道，民始开悟，知有父子之亲，君臣之义，夫妇之别，长幼之序。于是百官立，王道乃生。”（《新语·道基》）这是说，“人道”与“天文”即自然秩序是相通的，圣人根据自然秩序和自然法则规制了人间的道德秩序、政治秩序和法律秩序，创制了各种行政机构（百官），“王道”（稳定和谐的理想社会）于是产生。在古代行政权与司法权不分的政治体制下，“百官”之中也包括了司法官员。这也就意味着，国家的司法权也是来源于自然，“天文”或“天道”为国家的司法权及司法活动提供了一种“形而上”的自然根据。

　　陆贾指出，国家的政治与道德秩序是“天人合策”的产物，“天人合策”实际上就是“天人合一”，天人合一的实质在于强调“天文”（天道）与“人文”（人道）的统一性，认为前者是后者的逻辑根据。人间社会只是自然秩序的一部分，社会法则与自然法则是相通的。这一思想影响到后来的董仲舒，其“天人感应”的理论实际上是将“天人合策”的理论系统化、精致化甚至是神秘化了。《汉书·董仲舒传》载董仲舒之言称“视天人相与之际，甚可畏也”、“天人之征，古今之道也”，反映了董仲舒对自然与人事之间的关系表达了特别的关注。

　　陆贾认为，人间的政治活动会影响到上天。他称“恶政生恶气，恶气生灾异”，“治道失于下，则天文变于上”。天人之间的这种感应关系昭示统治者：善政顺应自然，恶政违反自然。其潜台词是：善政导致政权长治久安，恶政导致国破家亡。

　　在陆贾看来，国家的司法活动是“承天诛恶，克暴除殃”，不能“诛恶”、“克暴”就不可能有和谐的社会秩序。而“诛恶”是“承天”即顺应了自然的要求，国家的司法权来源于“天”，统治者对坏人动用刑罚实际上是“代天司法”。这就为司法活动赋予了一种自然根据，从而论证了司法的权威性、合理性和神圣性。

　　陆贾又说：“若汤、武之君，伊、吕之臣，因天时而行罚，顺阴阳而运动，上瞻天文，下察人心。”在陆贾心目中，古代的明君贤相，如商汤、周武和伊尹、吕望这样的人物，都是能够沟通天、人的人物。他们“行合天地，德配阴阳”，他们在从事政治法律活动时，都要先“上瞻天文，下察人心”，因此，其活动才会既顺应自然，又顺应人心。这里需要注意的是“因天时而行罚”一语，主张根据“天时”即季节的变化来执行刑罚，与《礼记·月令》及战国黄老学派的司法时令说类似。董仲舒正是在这方面进行了理论提炼，并将其作为一项司法政策向汉武帝提出建议，后被确立为一种司法制度（秋冬行刑制度）。陆贾的“因天时而行罚”正是强调执行刑罚必须以自然为根据，深刻反映了一种自然主义的司法观念。

　　论司法的地位和作用

　　照陆贾的说法，司法即“立狱制罪”，其作用在于“检奸邪，消佚乱”，就是说司法的作用是惩治坏人、消除祸乱并维持社会和谐的。司法对一个国家的政治生活来说是不可或缺的，但仅有司法是远远不够的，它并不能保证国家会出现一种良好的秩序，它必须与德教结合才能共同促成一种良好的秩序。陆贾说：“民知畏法，而无礼义；于是中圣乃设辟雍、庠序之教，以正上下之仪，明父子之礼，君臣之义，使强不凌弱，众不暴寡，弃贪鄙之心，兴清洁之行。”对构建一种优良的社会秩序而言，仅仅让民畏惧法律显然过于简单了，还应该让民养成礼义之德，而这需要兴办学校、进行教化。陆贾认为“中圣”即中古时代的圣人（如文王、周公等）就是这么做的，事实上也收到了良好的效果。道德教化和道德修养可以使人远罪迁善，“弃贪鄙之心，兴清洁之行”，消除贪婪之心，在行为上力求清白高雅。

　　陆贾认为，从历史上看，国家的最高统治者若过度迷信刑罚暴力，会导致政权的垮台；反之，如果提倡以德治国，则能使国祚延长。他说：“德盛者威广，力盛者骄众。齐桓公尚德以霸，秦二世尚刑而亡。”国家的司法权也是一柄双刃剑，用之得当则能巩固政权，用之不当则会危及政权。因此，只有“德盛者”即道德高尚的人掌握司法权，司法权才能发挥积极的作用。

　　陆贾又说：“秦始皇设刑罚，为车裂之诛，以敛奸邪……事愈烦而天下愈乱，法愈滋而天下愈炽，兵马益设而敌人愈多。秦非不欲治也，然失之者，乃举措太众、刑罚太极故也。”一句“刑罚太极故也”，点明了秦帝国灭亡的原因，刑罚过于残暴，过度相信刑罚的威力，司法缺乏德性的引导，终于酿成“二世而亡”的苦果。

　　论司法的价值和目标

　　陆贾认为，圣人为政（包括从事立法司法活动），乃以“仁义”为最高价值。他说：“故圣人怀仁仗义，分明纤微，忖度天地，危而不倾，佚而不乱者，仁义之所以治也。”圣人在位，以仁义治国，就能使国家长治久安，即使遇到危险也能化险为夷。这一席话反映了陆贾作为一个儒生对儒家仁义政治理想的自信。

　　陆贾又说：“夫谋事者不并仁义者后必败，殖不固本而立高基者后必崩。……故虐行则怨积，德布则功兴，骨肉以仁亲，夫妇以义合，朋友以义信，君臣以义序，百官以义承。”这是说“仁义”是国家的根本，是国家政治生活和伦理生活的基础，否则就会导致政治与社会秩序的混乱。所谓“虐行则怨积”是指统治者以暴虐的行为对待百姓，比如司法残暴、滥刑无辜，则会使民怨沸腾，社会失和。故陆贾又言：“仁者道之纪，义者圣之学。学之者明，失之者昏，背之者亡。”

　　照陆贾的说法，掌握司法权的人自己必须带头守法，言行要合乎法度。“夫王者之都，南面之君，乃百姓之所取法则也，举措动作，不可以失法度。”君主不守法度，百姓无所取法，必然造成混乱无序。陆贾认为，有德之人在位，自然会谨守法度，正确行使司法权，除暴安良，使社会和谐。如商汤、周武王这类圣君，他们品德高尚，能够“以寡服众，以弱制强”，“讨逆乱之君，绝烦浊之原，天下和平，家给人足，匹夫行仁，商贾行信”。“天下和平”即天下和谐的意思，这既是德教追求的目标，也是司法追求的目标。

　　陆贾说：“天地之性，万物之类，怀德者众归之，怀刑者民畏之，归之则充其侧，畏之则去其域。故设刑者不厌轻，为德者不厌重，行罚者不患薄，布赏者不患厚，所以亲近而致远也。”司法（刑罚）的价值不在于让民众畏惧，而在于辅助德化，因此，轻缓宽和的司法更能赢得民心，更有利于社会的和谐。

　　司法权必须慎重使用，用刑不慎就会导致司法冤滥。陆贾说：“夫持天地之政，操四海之纲，屈申不可以失法，动作不可以离度，谬误出口，则乱及万里之外，何况刑无罪于狱，而诛无辜于市乎？”滥刑无辜必然导致社会混乱，危及政权的稳定。这就要求掌握司法权力的人必须是有德之人，做到“进退顺法，动作合度”，“目不淫于炫耀之色，耳不乱于阿谀之词”，如此才能秉公执法，实现司法公正。

　　综上所述，陆贾从“天人合策”的角度论证了天道与人道的统一性，认为“治道失于下，则天文变于上”，人间的政治生活、法律生活及道德生活与自然秩序之间存在某种必然的联系，主张“因天时而行罚”，要求根据自然法则来进行司法活动，从而为司法提供了自然的根据。另外，陆贾认为司法的作用在于除暴安良、维持社会秩序，但其在国家的政治生活中并不是居于主导地位，而是居于辅助德教的地位上；司法又是一柄双刃剑，用之得当则能发挥好的作用，用之失当则会发挥坏的作用。陆贾又认为，司法的最高价值是“仁义”，司法的基本目标是“天下和平”，而实现上述价值和目标需要推行“设刑者不厌轻”、“行罚者不患薄”的宽和司法，这种司法带有鲜明的人道精神。


（作者系中国政法大学法学院教授）
山东省济南市人大常委会


济南市民办学校管理办法

(1994年6月18日济南市第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议通过 　　1994年8月9日山东省第八届人民代表大会常务委员会第九次会议批准
根据1997年3月27日济南市第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过并经1997年4月4日山东省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准的《关于修改〈济南市城市公有房屋管理办法〉等十三件地方性法规的决定》第一次修正
根据2010年10月27日济南市第十四届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过并经2010年11月25日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准的《济南市人民代表大会常务委员会关于修改<济南市城镇企业职工基本养老保险条例>等二十三件地方性法规的决定》第二次修正)



　　目　　录

　　第一章　总　则

　　第二章　民办学校的设立

　　第三章　民办学校的管理

　　第四章　奖励与处罚

　　第五章　附　则

　　第一章　总　则
　　第一条　为加强民办学校的管理,维护民办学校的合法权益,鼓励和支持民办学校的发展,根据法律、法规的有关规定,结合本市实际情况,制定本办法。

　　第二条　本办法适用于本市行政区域内各级各类民办学校。

　　第三条　本办法所称民办学校,是指自筹资金,面向社会招生,以收取学费为主要办学经费来源而设立的教育机构。

　　第四条　各级人民政府对民办学校应当积极鼓励,大力支持,正确引导,加强管理,采取有效措施,促进其健康发展。

　　第五条　民办学校及其教师和学生享有与国家举办的学校及其教师和学生平等的法律地位。

　　民办学校依法享有办学自主权,其合法权益受法律保护。
　　第六条　民办学校必须遵守国家的法律、法规和政策,全面贯彻国家的教育方针,保证教育质量,培养适应社会主义现代化建设需要的人才。

　　第七条　市、县(市、区)教育行政部门是民办学校的主管部门。


　　第二章　民办学校的设立
　　第八条　申请设立民办学校必须具备下列条件:

　　(一)能够独立承担民事责任;

　　(二)有明确的办学宗旨和培养目标;

　　(三)有一定数额的开办经费和办学保证金;

　　(四)有与办学规模相适应的教学场所、仪器设备、实验实习设施、图书资料及文体器材;

　　(五)有适应办学需要的专职、兼职教师和行政管理人员;

　　(六)有相应的管理机构和规章制度。
　　第九条　申请设立民办学校,应当向教育行政部门提交下列材料;

　　(一)办学申请报告;

　　(二)创办人的资格证明文件;

　　(三)拟任董事长、校(院)长的资格证明文件;

　　(四)办学经费来源,办学场所、教学设施或租赁合同等证明文件;

　　(五)办学所需教师、行政管理人员的有关情况;

　　(六)办学方案(包括学校名称、层次类别、办学规模、专业设置、招生区域、发展规划、机构设置、管理制度等);

　　(七)其他有关证件、资料。

　　本市行政区域外的组织和公民在本市独立或联合办学,除提交上述材料外,还需提交户籍或工作所在地市(地)以上教育行政部门的证明和经公证机关公证的经济担保书。
　　第十条　民办学校的设立实行分级审批制度。

　　(一)初等非学历教育的学校、教育培训组织,由所在地的县(市、区)教育行政部门审批,并报市教育行政部门备案。

　　(二)中等非学历教育的学校、教育培训组织,历下、市中、槐荫、天桥、历城行政区域内由市教育行政部门审批;县(市)行政区域内由所在地的县(市)教育行政部门审批,并报市教育行政部门备案。

　　(三)普通高中、职业高中(中专)及其以下学历教育的学校,由所在地的县(市、区)教育行政部门审核,报市教育行政部门审批,并报省教育行政部门备案。

　　(四)高等非学历教育,经市教育行政部门审核,报省教育行政部门审批;高等学历教育,按照国家和省教育行政部门的有关规定办理。

　　申办卫生、体育、食品、机动车驾驶等职业技术培训学校(班),经业务主管部门审核同意后,按前款第一项、第二项的规定办理。

　　本市行政区域外的组织和公民在本市独立或联合申办中等及中等以下民办学校,由其所在地的县(市、区)教育行政部门审核,报市教育行政部门审批;申办高等非学历和学历教育的民办学校,按第一款第(四)项规定办理。

　　港、澳地区和台湾及国外组织、个人在本市行政区域内合作办学,按国家有关规定办理。
　　第十一条　教育行政部门应当在接到设立民办学校申请之日起十五日内,做出批准或不批准的决定。批准的颁发《办学许可证》;不批准的书面通知申请单位或者个人。 　　 第十二条　经批准设立的民办学校,持《办学许可证》到其他部门办理有关手续后,方可办学。

　　第十三条　民办学校变更名称、类别、层次、专业、校址,更换法人代表或办学负责人,应向原批准机关提出申请,经批准后方可变更。

　　第十四条　民办学校停止办学,应当向原批准机关提出申请,办理注销手续。


　　第三章　民办学校的管理
　　第十五条　民办学校实行分级管理制度。

　　市、县(市、区)教育行政部门在其职权范围内依法对民办学校进行监督、检查、督导与评估。
　　第十六条　民办学校应当根据办学层次、类别、规模,设置相应的管理机构。

　　民办学校的董事长和校(院)长应当由中华人民共和国公民担任。
　　第十七条　民办学校可以聘任专职和兼职教师。教师任职资格和专业职务的评定,参照同级同类国办学校的有关规定执行。

　　民办学校聘任教师,应当与教师签定合同。
　　第十八条　民办学校应当按照国家以及教育行政部门的有关规定招生、录取学生。

　　第十九条　民办学校招生广告经教育行政部门审批后,按有关规定刊登、播放、张贴、散发。未经教育行政部门审批的招生广告,广告经营单位不得刊播。

　　第二十条　实施义务教育和普通高中教育的民办学校,应当执行国家和省教育行政部门制定的教学大纲和教学计划。必修课应使用经省教育行政部门正式审定的教材。 　　 第二十一条　任何单位和个人不得干扰民办学校的正常教育秩序,不得在民办学校内进行有碍师生身心健康的不法活动。

　　第二十二条　民办学校应当按照国家有关规定建立并严格执行学籍和教学管理制度。

　　第二十三条　经批准实施学历教育的民办学校(班),学生学业结束,经考试合格,由学校颁发经教育行政部门验印的学历证书。


　　实施非学历教育的民办学校(班),学生学业结束,由学校发给写实性学业证书。

　　取得国家承认的学历证书,须通过国家组织的文凭考试。
　　第二十四条　民办学校举办校办产业,享受国家规定的优惠待遇。

　　第二十五条　民办学校依照国家有关规定可以接受社会各界,港、澳地区和台湾及国外组织与个人的捐助。

　　第二十六条　民办学校必须严格执行财务管理制度,接受教育、财政、审计等部门的监督。

　　第二十七条　民办学校的校产,任何组织和个人不得侵占或非法征用。


　　以学校名义接受的资助或捐赠应全部用于办学,不得挪作他用。

　　民办学校终止,教育行政部门应当会同有关部门对学校资产进行清算。清算后资产的处置,按照国家有关规定办理。

　

　　第四章　奖励与处罚
　　第二十八条　各级人民政府和教育行政部门对办学成绩显著的民办学校、校长及有关单位和人员,应予以表彰和奖励。

　　第二十九条　各级人民政府和教育行政部门对国办学校的表彰与奖励规定适用于民办学校。

　　第三十条　违反本办法,有下列情形之一的,由教育行政部门给予处罚:

　　(一)未经批准办学而私自办学的,责令停止办学、退回招收的学员,退还所收费用,赔偿学员经济损失;

　　(二)未经批准变更而私自变更办学性质、类别、层次或者学校名称的,责令限期改正。逾期不改正的,吊销《办学许可证》;

　　(三)违反本办法第二十三条规定颁发学历证书、写实性学业证书的,宣布证书无效,予以没收;并没收违法所得;情节严重的,吊销《办学许可证》;

　　(四)管理混乱,教育、教学质量低下的,责令限期整顿。逾期达不到标准的,吊销《办学许可证》;

　　(五)侮辱、体罚学生的,对直接责任人给予警告,并可处以五百元至一千元的罚款。造成损害的,责令赔偿损失;

　　(六)借办学名义弄虚作假骗取学生财物的,责令返还所收财物,赔偿经济损失,并处以所收财物三至五倍的罚款;

　　(七)转让、租借、出卖《办学许可证》的,吊销《办学许可证》,没收非法所得,并处以违法所得一至三倍的罚款;

　　(八)挪用、侵吞、私分民办学校资产的,责令退赔,并对直接责任人给予警告。
　　第三十一条　对巧立名目乱收费的,物价行政主管部门应当依照有关法律、法规、规章给予处罚。

　　第三十二条　对违反本办法第十九条规定的,工商行政主管部门应当依照有关法律、法规、规章给予处罚。
　　第三十三条　违反本办法,应当给予治安管理处罚的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》给予处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

　　第三十四条　对当事人进行处罚时,作出处罚决定的行政主管部门,应当制作处罚决定书。


　　罚款时必须使用财政部门统一印制的罚款收据。罚没收入一律缴同级财政。
　　第三十五条　教育行政部门和其他有关部门的工作人员玩忽职守,滥用职权、收受贿赂、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;给当事人造成经济损失的,由其所在单位或上级主管部门责令其赔偿;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

　　第三十六条　当事人对行政处罚不服的,可在接到处罚决定书之日起十五日内向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议。当事人对复议决定不服的,可在接到复议决定书之日起十五日内,向人民法院起诉;也可以在接到处罚决定书之日起十五日内直接向人民法院起诉。逾期不申请复议也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。


　　第五章　附　则
　　第三十七条　市人民政府可根据本办法制定实施细则。

　　第三十八条　本办法自批准之日起施行。