试论法院调解工作


摘要：法院调解是一项具有中国特色的法律制度。这一制度始于新民主主义革命时期，并在新中国成立后的几十年间不断得到巩固和强化，长期以来都是我国法院民事审判权的主导型运作方式。法院调解在国内一直被称为“传家宝”，在国外亦有“东方经验”之美誉。法院调解又称诉讼内调解，是当事人用于协商解决纠纷、结束诉讼、维护自己的合法权益，审结民事案件、经济案件的制度。

关键词：农牧民 调解 和谐 发展


　　在中国人的观念中，普遍存在一种对和谐社会秩序的追求，但社会总有利益之争，充满着复杂的冲突，冲突的性质、形式、对抗程度的不同，决定了纠纷解决手段和方式的多样化，这就要求社会提供一个合理的有效解决各种纠纷的机制。调解是重要的纠纷解决方式，调解是指双方当事人以外的第三者，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行疏导、劝说，促使他们相互谅解，进行协商，资源达成协议，解决纠纷的活动。当前社会，各种主体利益冲突引发的社会矛盾日益增多且呈复杂化的趋势，在追求社会和谐、全面协调发展的背景下，具有悠久历史传统的调解制度对恰当处理当前复杂的纠纷具有启示作用。民事调解是我国民事诉讼法的基本原则之一，实践证明，它也是化解矛盾，促进当事人服判息诉，促进社会稳定的最有效途径。民事调解机制发挥的优劣，关系到矛盾是否从根本上得以化解，当事人是否真正罢访息诉。调解工作做到位了，各方面关系协调了，社会不稳因素相应减少，人民法院的办案效果就体现出来了，司法和谐的目的也就达到了。

一、 调解制度的历史演变和主要分类

　　进入阶级社会后，社会结构、人与人的关系发生了根本变化，矛盾和冲突的发生，使调解制度应运而生。西周时期，地方官吏中就有专司调解纠纷的“调人”一职，“司万民之难而谐和之。”秦汉时期采用郡县制度，县下设乡、乡设秩、啬夫、三老，掌管道德教化和调解事务。汉代，随着法律儒家化的推行，司法调解制度更为严密。唐代基层组织中设乡正、里正、村正，对民事纠纷进行调解裁决。元代，基层社长负责民事纠纷调解。明代重视调解教化，调解制度更具特色。朱元璋发布《教民榜文》：“民间户婚、田土、斗殴、相争一切小事，不许轻便告官，务要经本管里甲老人理断。”明初各地各乡设“申明亭”，民间纠纷由老人主持，在申明亭调解。清代调解制度又有了新的发展，分为诉讼内调解和诉讼外调解，诉讼外调解主要有宗族调解和乡邻调解，“里老”、“甲长”、“保正”等民间势力在调解息讼的过程中发挥了甚至比官府更重要的作用。在两千多年的封建社会中，调解是一直延续下来并被官方认可和鼓励的纠纷解决方式。法院调解始于新民主主义革命时期。这一时期关于调解的立法和实务经验，为新中国的法院调解制度奠定了坚实的基础。从建国后到改革开放的几十年间，法院调解在处理民事纠纷方面也一直卓有成效。
　　调解制度深深植根于我们民族的文化土壤，并根深蒂固地积淀于人们的心中，自觉不自觉地影响着我们的行为选择和制度构建。作为长期形成的、日积月累的一种传统，调解制度从实际出发，采取灵活多样的方式，注重情、理、法的结合，注重社会效果，注重个案的彻底解决，弥补了法律的僵化和滞后。它与社会生活有较强的亲和力，人们习惯于依它行事。它体现人情，是一条柔性的富有温情的途径，有助于创造一个富有人情味的社会环境，历代人们表现出了持久的热情。建国后，调解制度继续受到重视，人民调解制度的建立，民事审判中引入该制度，现行《民事诉讼法》第9条规定：“人民法院审理民事案件中，应当依据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”调解直达诉争双方的思想根源解决矛盾纠纷。许多民事案件所涉及的不仅仅是单存的财产关系，而且还涉及当事人的人身关系和情感世界，能很好地抓住当事人之间的矛盾，既能从事实上又能从思想上、心理上彻底解决这类问题。
　　目前我国的调解制度主要由三个部分组成：一是法院调解（这是诉讼行为，以前人民法院可以不经当事人起诉而开展调解工作，现在就不行了，法院调解其实就是诉讼调解。）；二是行政调解（行政调解分两种：一是基层人民政府，即乡、镇人民政府对一般民间纠纷的调解，这是诉讼外调解。二是国家行政机关依照法律规定对某些特定民事纠纷或经济纠纷或劳动纠纷等进行的调解，这些都是诉讼外调解。）；三是人民调解。所谓人民调解，是指在调解委员会的主持下，以国家的法律、法规规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促进纠纷当事人互谅互让，平等协商，从而自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。

二、调解工作在我院审判工作中发挥的作用

　　人民调解作为我国民间调解的延续和发展形式在化解纠纷方面起到了十分重要的作用。作为基层法院，受理的案件中当事人绝大多数是来自农村的农牧民群众，因此，在审理案件时绝不能一判了之、不计后果，而要根据农牧民的社会关系特点和思想特点，并结合我区农牧民群众的风俗习惯，从“以和为贵”的理念出发，重视调解，把调解作为人民法院解决民事纠纷的重要手段，不激化矛盾，不遗留矛盾，这样农牧民群众当事人才能比较容易接受，而且乐于接受，社会效果也比较明显。现结合我院调解工作的发展和实际谈谈调解在我院审判工作中发挥的作用：
1、我院在审判实践中，在自愿、合法的基础上，以调解方式解决了大量的民商事纠纷案件，为及时解决纠纷、化解矛盾发挥了积极的作用。从2001至2009年，我院受理的民商事案件中，调解率分别为：2001年调解率占可调案件的42%，2002年调解率占可调案件的63%，2003年调解率占可调案件的58%，2004年调解率占可调案件的49%，2005年调解率占可调案件的28%，2006年调解率占可调案件的20%，2007年调解率占可调案件的43%，2008年调解率占可调案件的50%，2009年调解率占可调案件的78%。从统计数字来看，上升后有所下降后又上升。结合我院实际总结下降的原因有以下几点：一是案件数量的不断增加使法官应接不暇，没有过多的时间调解；二是调解需要充足的时间，在不断加强审判流程管理、强化审限管理的同时，调解的力度被削弱；三是调解需要当事人对法官的信任，而有时法院的司法权威和法官的社会公信力会下降；四是对司法政策的理解不够全面，认为调解过多有损法院和法官形象；五是农牧民群众文化素质普遍较差，法律意识淡薄，调解中时常提出一些无理的要求，客观上造成调解不能；六是其他一些原因的干预影响了当事人自由处分权的行使。
2、健全制度，促进调解工作全面提高。为深入贯彻落实“司法和谐”的理念，创造和谐的诉讼秩序，建立安定有序、和谐的司法环境，紧紧围绕如何做好调解来开展工作，我院始终把提升全院干警素质作为增强司法能力的重要举措，以团结、务实、高效、创新、廉洁的工作作风作为首要任务，以“五条禁令”和法官法作为准则，制定了《调解工作制度》、《适用独任审判工作制度》、《案件巡回审理办法》、《来信来访接待制度》、《政治业务学习制度》、《党风廉政建设工作制度》等十余种制度，带动全院干警分发向上、扎实工作，经常深入基层调研，切实排查各类民事纠纷，努力做到将矛盾化解在萌芽状态，正确实践“人民法官为人民“的宗旨。
3、据调查所受理的民事案件多是家庭纠纷，以婚姻、邻里、婆媳关系为主。针对这种情况我们采取巡回办案、就地办案的方式，一方面化解了当事人之间的矛盾，另一方面也起到一定的法制宣传作用。我县农牧民占当地群众的绝大多数，经济条件比较薄弱，因此针对农牧民群众普遍存在的怕打不起官司的心里，我院在可免交诉讼费条件的基础上扩宽了条件，凡家庭困难者均可免交诉讼费用，这样，百姓才能依赖于法律，才能及时找到我们解决问题，才能建立起与百姓之间的桥梁。
4、为了解决社会矛盾纠纷、充分发挥调解工作在维护社会稳定中的作用，我院丹娘法庭自启用以来，深入到各个乡镇，走村入户，结合当地现状，做到矛盾纠纷排查从基层做起，从源头找到问题。各家各户有针对性的解决，从农牧民群众来找我们解决问题到我们主动到农牧民群众家排查矛盾解决纠纷。
5、在以往的调解工作中，方向比较单一，只是承办案件的法官到农牧民群众家中找到双方当事人做调解工作，而现在要下乡开展调解工作时，在情况允许下我们会尽量联系并邀请乡政府的挂村干部、人民陪审员、司法助理员和村干部一起协同处理，一是由于农牧民文化程度较低，单从法律方面讲很难理解，二是挂村干部和村干部比较了解当地的情况，可以从多方面更了解案件事实。在他们的帮助下，我们从政策、道理、法律多方面相结合做调解，动之以情、晓之以理，调解工作就达到了事半功倍的效果。例如2009年5月19日，我院丹娘人民法庭受理了一起执行案件（共同共有纠纷、标的额为五万元），由于本案申请执行人法律知识的欠缺之前在乡干部多次主持调解下无果，且对法院性质认识存在一定的误区，一味的认为人民法庭应当从被执行人处直接以“高压形态”强制执行，而不应当经申请才执行，并责备法庭不把执行款直接送到申请人手里。面对申请执行人的无理取闹，法庭执行人员携同乡政府挂村干部、村干部对其进行耐心细致、不愠不火的讲解关于执行方面相关法律知识，使双方当事人了解相关法律规定，最后心平气和地达成了和解协议并当即履行。
6、自启用车载流动法庭以来，我院按照司法为民的要求，最大限度地发挥车载流动法庭的便民、利民作用，根据据农民的社会关系特点和思想特点，从“以和为贵”的理念出发，重视调解，把调解作为人民法庭解决民事纠纷的重要手段，不激化矛盾，不遗留矛盾，把矛盾消化在法庭，这样农民当事人容易接受，乐于接受，社会效果极为明显。

三、调解工作中存在的不足

　　根据我区的地域特点和风俗民情，结合我院调解工作的实际，笔者认为调解工作中存在的不足主要表现为：
1、法律及司法解释对于调解的规定内容过于简单，过于原则，缺少一定的程序和法律规范，审判实践中难以操作。这就造成了法官在实践过程中随意性很大，均由法官自己决定，同时在实施过程中也不敢大胆适用。
2、从调解工作实际看，调解工作经常占用大量的精力和时间，调解有时就不如判决结案的周期短、效率高。而当前基层法院受理的民商事案件数量不断上升，法院及法官面临繁重的工作任务和压力，进而影响了调解工作的全面深入开展。
3、调解中的职权主义色彩过重。法官对运用调解方式还是判决方式结案，拥有较大的选择权。有些能调解结案的案件，法官却将调解走了过场；而有些案件应当及时判决的，法官却在开庭后反复调解，又久调不决；还有便是在调解中法官多是扮演“主宰者”的角色，忽视了当事人的权利，甚至变相强迫当事人接受调解。还有一些法院把调解率作为对法官绩效考核的重要依据，使得少数法官为了提高调解结案率而不得不强制调解。
4、调解结案能够有效地降低执行案件和涉诉信访案件的数量，特别在藏区的基层法院执行力量比较薄弱，执行难并未真正破解，调解结案时减轻执行和涉诉信访工作量的有效措施，也成为了少数法院追求调解结案的目的。
5、由于我区农牧民占当地人口的绝大多数，文化素质普遍较低，法律意识薄弱，在调解工作中，时常提出一些无理要求，导致调解工作难度加大甚至无法进行。
四、我院调解工作的发展方向和重点
1、健全制度，促进调解工作的全面发展。在实践中，我们注重以调解、和解的方式处理民商事、执行案件，并加大对民调工作的指导力度，不断探索推出规范调解方法的规定，使调解工作走上规范化管理模式。
2、实行调解个人责任制。案件调解率是否上升，关键是审判人员要形成合力，为适应全过程的调解需要，在进一步强化案件承办法官第一责任的同时，我们将调解责任分解到案件处理的每一个人，做到审判人员、书记员、庭长人人有责任，有任务。审判人员调解案件，书记员和庭内其他人员要积极配合，疑难复杂、处理难度大的案件，还可邀请主管领导帮助调解。
3、加大同司法局的诉调对接工作。结合本辖区的实际，制定相应的工作计划，既要强调整合力量，又要保证依法发挥独立职能作用，实行优势互补，扩大调解工作范围。人民法庭要积极争取当地党委、政府的支持，落实相应工作经费，切实发挥出人民法院调解在维护当地社会稳定中的第一道防线作用
4、进一步强化“调解优先”意识，增强调解的自觉性。充分认识到诉讼调解对案件审理的重要作用，深刻认识到调解对于真正解决纠纷，化解人民内部矛盾，促进社会和谐稳定有重要意义，自觉地将调解贯穿于审判工作中，提高审判质量和效果。
5、强化学习培训，不断提高法官的政治业务素质和调解能力，在调解工作中做到公正廉洁，充分了解案情，分清是非，发挥法官的个人智慧，找准当事人争议的焦点开展调解工作，法律效果和社会效果要兼顾。加强法官的综合能力，注重认真开展调解经验交流，定期不定期举行调解观摩活动，鼓励广大法官增强调解工作的积极性和主动性，做到每案必调，尽可能使案件以调解方式结案，实现“案结事了”。
6、切实做到“能调则调，当判则判，调判结合”的民事审判方针，在进一步强调案件调解的同时，规范调解程序，严禁强制调解、拖延调解现象的发生。让法院审判工作进一步公开化，虚心接受法院以外的部门和人员的监督。在调解中要善于以情感人、依法服人，正确选择调解策略和方法，准确判断当事人的心态，力争调解成功。
7、尽管法院调解工作中存在这样或那样的问题，但我们应当清醒地看到这些问题毕竟是少数现象，要充分认识法院调解在我国民事审判活动中占据的重要地位。不能因法院调解工作中存在着一些问题而对其予以否定，应当对法院调解工作进行不断总结和完善，使法院调解工作按照科学发展的要求，合理前瞻，更符合实际，更好地纳入法治的轨道，确保法院调解工作健康发展。
8、在审判实际中，要将调解贯穿于审判全过程和各个不同的诉讼阶段，要结合我县地理特殊情况积累有益的经验，总结出一套适合于自己的调解方法。以我县为例，由于我县是以农业生产为主的半农半牧县，农牧民占当地人的绝大多数，文化素质较低，法制观念比较薄弱，针对这种情况我们大量开展法制宣传活动，让农牧民群众多了解法律，在法制宣传的同时进行排查纠纷，从基层、从源头找到矛盾所在，尽可能的与乡干部、村干部、司法助理员、人民陪审员一同展开调解工作。运用好各种灵活多样的调解方法，提高调解工作的成功率和有效性，化解何种社会矛盾，增进人们之间的团结和睦，促进和谐社会的构建。
9、在调解时涉及到给付问题方面，尽量做到一次性调断，一次性支付。但凡涉及到给付的问题，一定就会牵涉到执行。如果单是案结了事并没有真正意义上解决矛盾所在，能得以执行才能解决真正的问题所在。
10、讲究方法，以情感人化解矛盾。在调解工作中能主动解决当事人的困难和顾虑，转变角色，换位思考。针对我县广大农牧民群众法律意识淡薄，不知道如何运用合法的手段维护自己的权益，或是担心调解协议不能得到履行，对调解存有疑虑的现状，审判人员在调解中要主动为当事人着想，为其设计调解方案和执行调解方案的保障措施，增强调解效果。对于当事人分歧大、调解困难的案件不要急于求成，而是根据案件实际情况，动之以情、晓之以理，耐心寻找突破。
11、在调解的同时，要防止不当调解和片面追求调解率的倾向。案件调解率是否上升，关键是审判人员要形成合力，在强化案件承办法官第一责任的同时，将调解责任分解到案件处理的每一个人，做到审判人员、书记员、庭长人人有责。
12、要牢固树立依法审判与服务大局相统一，依法裁判与化解矛盾相统一的理念，通过诉讼活动中的理性调解，引导诉讼当事人、诉讼参与人对事实和法律的理性认识和正确判断，及时顺利地完成诉讼，在依法平等保护各方权益的基础上，平息纷争，实现法律效果与社会效果的有机结合。如果没有牢固的大局意识，也就不可能耐心的进行调解工作，只求一判了之，不求案结事了，因此，也就抓不住调解的时机，也就不可能取得好的社会效果。
当前随着社会主义市场经济体制改革的不断深入和各种社会利益关系的调整冲突，社会矛盾纠纷出现了许多新情况、新问题，并且呈现主体多、范围广、原因复杂等特点，民间纠纷数呈上升趋势。许多纠纷如果不能及时疏导、化解，有可能发展成为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪等重大性案件，社会稳定及改革发展的大局。我们时刻要保持清醒头脑，认清形势，认真学习、深刻领会有关文件精神，以十七大精神为指导，认真贯彻落实中央第五次西藏工作座谈会的重要精神，从实践“三个代表”重要思想和讲政治的高度，进一步增强做好新时期人民法院调解工作的责任感和使命感，与时俱进，开拓创新，不断巩固和加强基层人民法院调解工作，努力使人民法院调解工作成为化解民间纠纷、维护社会稳定最坚实可靠的防线，为维护我区社会稳定，促进经济快速发展作出新的更大的贡献。


中国人民银行


中国人民银行关于贯彻落实中共中央政法委《关于司法机关冻结、扣划银行存款问题的意见》的通知

1997年3月24日

最近，中共中央政法委员会《关于司法机关冻结、扣划银行存款问题的意见》（政法办转〔１９９７〕２号文，以下简称《意见》）已发至最高人民法院、最高人民检察院、公安部、全国人大法工委、中国人民银行、国务院法制局。《意见》就执行中国人民银行、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合下发的《关于查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、团体银行存款的通知》（银发〔１９９３〕３５６号，以下简称３５６号文）和最高人民法院、最高人民检查院和公安部联合下发的《关于对冻结、扣划企事业单位、机关团体在银行、非银行金融机构存款的执法活动加强监督的通知》（法〔１９９６〕８３号），以及金融机构应积极协助司法机关的执法工作，提出了具体要求。为认真贯彻落实《意见》的精神，并依法积极协助司法机关的执行活动，现将有关问题通知如下：
一、１９９３年１２月１１日下发的银发〔１９９３〕３５６号文规定，人民检察院和公安机关可以扣划单位的银行存款。但１９９６年３月１７日第八届全国人民代表大会第四次会议修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）只规定人民检察院和公安机关可以查询、冻结犯罪嫌疑人的存款，而未规定人民检察院和公安机关可扣划犯罪嫌疑存款。对此，应按《刑事诉讼法》的规定执行。
二、对司法机关只提供单位帐户名称而未提供帐号，要求金融机构协助查询的，金融机构应根据帐户管理档案积极协助查询。如查明帐户管理档案中没有所查询的帐户，金融机构应如实告知司法机关。
三、根据《中华人民共和国中国人民银行法》的规定，中国人民银行及其分支机构不办理金融机构对企事业单位所开展的业务。因此，对司法机关向人民银行查询有关企事业单位存款情况的，人民银行应做好耐心细致的解释工作，并协调有关金融机构积极配合司法机关的执行活动。

附：关于司法机关冻结、扣划银行存款问题的意见
（政法办〔１９９６〕１２０号 １９９６年１２月１０日）
全文
建新同志：
根据鎔基同志和您的批示，我们会同最高法院、最高检察院、公安部、全国人大法工委、中国人民银行、国务院法制局对中国人民银行深圳分行关于《尽快制止强制冻结、扣划金融机构在人民银行存款的行为》、福建省高级人民法院关于《部分省、市银行系统制定司法协助实施细则增加法院执行难度》的材料进行了研究，现将意见综合报告如下：
一、对商业银行在中国人民银行所存的准备金和备付金，司法机关不宜冻结、扣划。根据《商业银行法》第３２条的规定，商业银行必须向中国人民银行交存准备金，留足备付金（下称“两金”）。这“两金”是有法定用途的，是人民银行对商业银行监督管理的重要手段，事关中国人民银行对宏观经济的调控，不宜视为一般意义上的存款。去年，全国人大常委会王汉斌副委员长提出的司法机关不宜冻结、扣划“两金”的意见已报经乔石、鎔基同志和您同意。因此，司法机关对商业银行存在人民银行的“两金”不宜冻结、扣划，但对非“两金”资金可以依法冻结、扣划。对这个问题还应由全国人大常委会通过立法解释加以确认。
二、银行和非银行金融机构作为当事人应当自动履行法定义务，拒不履行的，司法机关可以依照法律规定采取必要的强制措施。这是保护有关债权人合法权益，保证严肃执法，促使银行和非银行金融机构履行法定义务所必须的手段。
三、对司法机关的执法工作，金融机构应当积极协助。继续执行中国人民银行、公安部、最高法院、最高检察院联合下发的《关于查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、团体银行存款的通知（银发〔１９９３〕３５６号）》以及最高法院、最高检察院和公安部联合下发的《关于对冻结、扣划企事业单位、机关团体在银行、非银行金融机构存款的执法活动加强监督的通知（法〔１９９６〕８３号）》。银行、非银行金融机构对司法机关依法查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、团体在银行、非银行金融机构存款的执法活动，应积极协助。
四、各地、各部门不得制定违反法律法规的规定，凡有违反的一律撤销。
以上报告妥否，请批示。