卫生部 公安部 国家食品药品监督管理局


卫疾控发〔2006〕256号


关于印发《滥用阿片类物质成瘾者社区药物维持治疗工作方案》的通知

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团卫生、公安、食品药品监管（药品监管）厅（局）：
海洛因成瘾者社区药物维持治疗试点工作开展二年多来，各试点地区根据《卫生部 公安部 国家药品监管局关于印发〈海洛因成瘾者社区药物维持治疗试点工作暂行方案〉的通知》（卫疾控发〔2003〕37号，以下简称《暂行方案》）要求，认真组织开展试点工作，取得了积极进展。
根据国务院《艾滋病防治条例》，为推动海洛因成瘾者社区药物维持治疗工作的深入开展，在总结试点工作经验和广泛征求意见的基础上，卫生部、公安部、国家食品药品监督管理局对《暂行方案》做出修订和补充，并商国家发展改革委同意，制订了《滥用阿片类物质成瘾者社区药物维持治疗工作方案》，现印发给你们，请遵照执行。



卫生部

公安部


国家食品药品监督管理局
二○○六年七月四日


附件：

滥用阿片类物质成瘾者社区药物维持治疗工作方案

一、定义
滥用阿片类物质成瘾者社区药物维持治疗是指在符合条件的医疗机构中，选用合适的药物，对滥用阿片类物质成瘾者进行长期维持治疗，以减轻他们对阿片类物质的依赖，减少由于滥用阿片类物质成瘾引起的疾病、死亡和引发的违法犯罪，使阿片类物质成瘾者回归社会。
二、目标
（一）规范对滥用阿片类物质成瘾者进行社区药物维持治疗的管理和技术措施。
（二）减少阿片类物质滥用，减少艾滋病传播相关危险行为，减少违法犯罪，恢复滥用阿片类物质成瘾者的社会功能。
三、原则与策略
（一）政府领导，卫生、公安、食品药品监管三部门密切合作，共同实施。
（二）严格管理，积极稳妥。
（三）坚持不营利原则。
（四）充分利用现有的医疗机构、药品生产与供应资源及社区管理资源。
四、组织管理
滥用阿片类物质成瘾者社区药物维持治疗工作（以下简称“维持治疗工作”）实行分级管理。中央成立国家级工作组，开展维持治疗工作的省、自治区、直辖市成立省级工作组，开展维持治疗工作的医疗机构（以下简称“维持治疗机构”）所在地成立地市级工作组，组织实施维持治疗工作。
（一）国家级工作组。
由卫生部、公安部和国家食品药品监督管理局及有关技术单位组成国家级工作组，负责维持治疗工作的宏观管理；审定各省级工作组申报的维持治疗机构；核准维持治疗药物的申购计划、生产和供应；培训省级维持治疗工作骨干；对维持治疗工作实施监督、指导和评估等。
国家级工作组下设秘书处，具体负责全国维持治疗工作的协调和日常管理。
（二）省级工作组。
由开展维持治疗工作的省级卫生厅（局）、公安厅（局）和食品药品监督管理局（药品监督管理局）及指定的省级相关卫生技术部门组成省级工作组，负责本辖区内维持治疗工作的规划、组织、管理、实施和监督。
卫生部门负责审核维持治疗机构资格、麻醉药品使用资格；组织人员培训；监督指导维持治疗工作。
公安机关负责对参加维持治疗、但没有经过强制戒毒或劳教戒毒的滥用阿片类物质成瘾者进行备案；保障维持治疗药品运输、储存安全和维持治疗机构正常工作秩序。
食品药品监督管理部门负责药物配制质量、药物供应等相关环节的监督管理。
省级工作组下设秘书处，负责本辖区内维持治疗工作的协调及日常管理。
（三）地市级工作组。
由开展维持治疗工作所在地的地市级卫生局、公安局和食品药品监督管理局（药品监督管理局）组成地市级工作组，负责当地维持治疗工作的监督与管理。
卫生部门负责审核维持治疗工作人员执业注册情况，监督管理维持治疗机构内维持治疗药物的使用和有关医疗活动。公安机关负责审核曾经接受过强制戒毒或劳教戒毒的滥用阿片类物质成瘾者参加维持治疗的条件；对维持治疗期间仍滥用阿片类物质或其他毒品的人员，依法予以处理。食品药品监督管理部门负责药品安全监管。
五、实施
（一）维持治疗机构的确定与开诊。
1.资格
维持治疗机构必须是非营利性医疗机构。
2.申请材料
（l）开展社区药物维持治疗工作申请表（附件1）；
（2）申请开展维持治疗工作的医疗机构所在地周围环境及公共设施情况草图；
（3）申请开展维持治疗工作的医疗机构拟用房屋内部布局平面图；
（4）申请单位《医疗机构执业许可证》正副本（复印件）；
（5）有关规章制度。
3.确定
省级工作组根据本辖区内的现有吸毒人员情况和卫生资源情况，确定维持治疗机构的数目和布局。
拟承担维持治疗工作的医疗机构需向当地卫生行政部门提出书面申请，经当地卫生、公安、食品药品监督管理部门同意后，书面报省级卫生行政部门，并提供规定的申请材料。经省级卫生行政部门审核，符合《开展社区药物维持治疗工作基本条件》（附件２）要求的，经省级工作组初审合格后上报国家级工作组，国家级工作组复审合格后予以确定。
4.开诊
经国家级工作组复审合格的维持治疗机构在人员安排、设备采购、药品储备等工作准备就绪后向省级工作组提出开诊申请。省级工作组按照《开展社区药物维持治疗工作验收标准》（附件3）验收合格后，书面报国家级工作组秘书处。国家级工作组秘书处将协调安排有关专家赴现场指导开诊。地市级工作组每月向省级工作组汇报辖区内维持治疗工作进展情况，省级工作组每月向国家级工作组汇报辖区内维持治疗工作进展情况。
（二）接受维持治疗者（下称“受治者”）的核准。
1.受治者条件
受治者必须同时具备以下条件：
（1）经过多次戒毒治疗仍不能戒断毒瘾的滥用阿片类物质成瘾者（诊断标准参见《中国精神疾病障碍分类和诊断标准-3》中的“药物依赖诊断标准”）；
（2）年龄在20周岁以上；
（3）维持治疗机构所在县（市、区）居民或在本地居住6个月以上且具有当地暂住证的外地户籍公民；
（4）具有完全民事行为能力。
对于已感染艾滋病病毒的滥用阿片类物质成瘾者，可以不要求第2项条件。
2.申请材料
（1）参加社区药物维持治疗个人申请表（附件4）；
（2）经过戒毒治疗的滥用阿片类物质成瘾者，提供公安机关出具的强制戒毒或劳教戒毒证明，或者提供自愿戒毒机构出具的戒毒证明，或者提供其他相关证明材料（例如戒毒费用收据等）；
（3）身份证、户口本复印件，或暂住证复印件；
（4）2张1寸免冠照片；
（5）如果是艾滋病病毒感染者，提供其感染状况的相关证明。
3.核准
曾经接受强制戒毒或劳教戒毒的申请者由当地公安机关核准；未经过强制戒毒或劳教戒毒的申请者由维持治疗机构核准，并准确登记其真实的身份信息。
开始药物维持治疗前，维持治疗机构要与获准的受治者签订知情同意书（式样见附件5），并发放统一制作的社区药物维持治疗卡（式样见附件6）。
（三）药物供应、使用及管理。
本维持治疗工作目前选用美沙酮口服液（规格：1mg/ml,5000ml/瓶）作为维持治疗药物。
美沙酮原料必须根据实际需要有计划地供应。供应计划由省级工作组提出，上报国家级工作组审核批准。
省级工作组协调本辖区的美沙酮口服液生产单位，统一组织已经配制好的美沙酮口服溶液供应各维持治疗机构使用。维持治疗机构不得从其他任何渠道获得美沙酮。
美沙酮口服液生产单位必须严格按照省级工作组核准的计划配制美沙酮口服液。美沙酮口服液必须按照国家标准进行配制，确保质量。
美沙酮原料供应和美沙酮口服液的配制、使用部门，必须严格执行《中华人民共和国药品管理法》、《麻醉药品和精神药品管理条例》（国务院令第442号）以及国家食品药品监督管理局、公安部、卫生部《关于戒毒治疗中使用麻醉药品和精神药品有关规定的通知》（国食药监安[2006]230号）等有关规定。
维持治疗机构负责人负责监督本维持治疗机构治疗药物发放和治疗工作。省级工作组定期或不定期抽查当地维持治疗机构治疗药物发放记录；国家级工作组定期或不定期抽查各地治疗药物供应和使用情况。
（四）维持治疗与受治者管理。
维持治疗机构负责日常的维持治疗工作，包括现场监督受治者服药、行为矫治、心理辅导、防病咨询、尿检及管理维持治疗药物，并向所在地工作组及时汇报工作进展情况及存在的问题。
根据受治者滥用阿片类物质的使用量和最后1次使用时间，确定首次维持治疗用药的时间和剂量。根据受治者情况，逐步调整，确定维持剂量（维持治疗方案见附件7）。
可以对因工作、生活等原因到外地短期逗留的受治者提供异地服药服务，具体操作办法由省级工作组根据当地实际情况制订。对于跨省域的异地受治者，由省级工作组报国家级工作组秘书处协调。
受治者维持治疗期间不得继续吸食或注射阿片类物质及其他毒品，并随时接受维持治疗机构的尿检。维持治疗机构应定期或不定期对受治者进行尿检，观察其是否吸毒。尿检由维持治疗机构的医师具体负责，并在受治者病历中记录结果。其他人员在维持治疗机构内一律不得对受治者进行尿检。
受治者资料严格保密，除法律法规规定的情况外，未经本人或者其监护人同意，维持治疗机构不得向任何单位和个人提供受治者的个人信息资料。
受治者维持治疗期间如有下列情况应视情终止或中止维持治疗。由当地公安机关核准进入维持治疗的，报当地公安机关备案；由维持治疗机构核准进入维持治疗的，报省级公安机关禁毒部门备案:
1.无正当理由连续7天以上（含7天）不参加维持治疗的；
2.不遵守维持治疗制度、无理取闹、干扰治疗秩序、不服从医师制定的治疗计划的；
3.因违法犯罪行为被羁押不能继续接受维持治疗的；
4.因各种并发症或其他原因无法坚持维持治疗的。
（五）开展综合服务。
地市级工作组与有关部门相互配合，以维持治疗工作为平台，利用与受治者接触的机会，为其提供综合服务，如宣传艾滋病防治知识、培训就业技能、落实“四免一关怀”政策等。
六、监督与评估
省级工作组将维持治疗机构的管理和监督工作纳入艾滋病防治的常规工作计划中，定期或不定期到维持治疗现场监督指导工作。国家级工作组定期或不定期对维持治疗机构进行抽查，现场监督指导工作，对于不合格者，撤销其维持治疗机构资格。如发现维持治疗药物流失或其他违法行为，按照国家有关法律、法规，追究有关单位和个人的法律责任。
维持治疗工作的效果评估分为外部评估和内部评估。国家级工作组负责组织专家组定期开展维持治疗机构运行管理流程、经济学、行为学等外部评估。省级工作组负责本辖区内维持治疗工作上述项目的内部评估，并及时将评估数据库、报表及总结报告等上报国家级工作组秘书处。
评估将采用问卷调查、血清学检测和定期报表相结合的方式。具体督导评估工作方案由国家级工作组另行制订。
七、经费
维持治疗工作经费实行分级承担。主要经费由地方财政安排，中央财政给予适当补充。
维持治疗机构所开展的相关医疗服务项目和价格，由各省级价格主管部门会同同级卫生行政部门制定。
收取的费用，用于支付维持治疗药物的配制、运输、储存费用，维持维持治疗机构日常工作，承担受治者的行为矫治、心理辅导和防病咨询等各种服务的开支。
本方案由国家级工作组负责解释。

附：1.开展社区药物维持治疗工作申请表
2.开展社区药物维持治疗工作基本条件
3.开展社区药物维持治疗工作验收标准
4.参加社区药物维持治疗个人申请表
5.参加社区药物维持治疗知情同意书（式样）
6.社区药物维持治疗卡（式样）
7.社区药物维持治疗方案

附1：


开展社区药物维持治疗工作申请表







申请单位：　　 （盖章）


申请时间：２００　年　 月　 日






卫　　 　生　　 部
公　　 　安　 部
国家食品药品监督管理局
二〇〇六年制


一、医疗机构基本情况

1．医疗机构情况
医疗机构名称
诊疗科目
注册地址
邮政编码
法人代表姓名 联系电话
传　　真 电子邮件
2．社区药物维持治疗工作筹备情况
维持治疗工作负责人姓名 联系电话
工作人员姓名 性别 技术职称 执业注册情况 既往戒毒治疗经验
时间 专业 执业范围
1）有 2）无
1）有 2）无
1）有 2）无
1）有 2）无
1）有 2）无
1）有 2）无
1）有 2）无
1）有 2）无
1）有 2）无
1）有 2）无
1）有 2）无
1）有 2）无
维持治疗工作用房面积（M2）
3．辖区毒品滥用及艾滋病流行情况（请注明资料来源及时间）
禁毒部门登记现有吸毒人数
报告艾滋病病毒感染人数
吸毒人群中艾滋病病毒感染率
估计每日最多维持治疗人数

二、药物维持治疗工作可行性分析
　申请理由及可行性分析

三、地市级工作组意见
卫生局意　见 负责人签字　　　　　　　　单位（盖章）日期：　　　　年　　月　　日
公安局意　见 负责人签字　　　　　　　　单位（盖章）日期：　　　　年　　月　　日
食品药品监督管理局（药品监督管理局）意见 负责人签字　　　　　　　　单位（盖章）日期：　　　　年　　月　　日
四、省级工作组意见
卫生厅（局）意　见 负责人签字　　　　　　　　单位（盖章）日期：　　　　年　　月　　日
公安厅（局）意　见 负责人签字　　　　　　　　单位（盖章）日期：　　　　年　　月　　日
食品药品监督管理局（药品监督管理局）意见 负责人签字　　　　　　　　单位（盖章）日期：　　　　年　　月　　日

五、国家级工作组意见
卫生部主管部门审核意见 负责人签字　　　　　　　　单位（盖章）日期：　　　　年　　月　　日
公安部主管部门审核意见 负责人签字　　　　　　　　单位（盖章）日期：　　　　年　　月　　日
国家食品药品监督管理局主管部门审核意见 负责人签字　　　　　　　　单位（盖章）日期：　　　　年　　月　　日

附2：
开展社区药物维持治疗工作基本条件
一、选址
在确定维持治疗机构时，应充分利用现有的医疗资源，按照交通便利、就医方便的原则，由当地卫生和公安部门统一规划布局，在吸毒人员相对集中的市区和城镇选址。所选地址应远离政府机关、学校、托幼机构及其他人群密集的公共场所。
二、人员
申请开展维持治疗工作的医疗机构，应根据机构的规模和实际需要配备卫生技术人员和其他工作人员，必须达到以下要求：
（一）确定专门的负责人，负责人及主要卫生技术人员必须是本单位在职人员，并报省级卫生行政部门备案；
（二）专门负责人应具有主治医师以上技术职称，从事精神卫生专业工作或有戒毒治疗工作经验，并具有一定的管理经验和能力；
（三）至少有2名具有主治医师以上技术职称，并接受过精神卫生和艾滋病咨询培训，具备麻醉药品处方权的人员从事维持治疗工作；
（四）至少有2名具有护士以上技术职称，并接受过精神卫生和艾滋病咨询培训的人员从事维持治疗工作；
（五）至少有1名具有药剂师以上技术职称的人员负责维持治疗药物的管理工作；
（六）至少配备1名保安人员；
（七）每个维持治疗机构必须保证有8名以上维持治疗专职工作人员。工作时间内，必须保证至少有4名工作人员同时在岗。
三、功能与条件
维持治疗机构应具备以下诊治必需的功能与条件：
（一）设有候诊室、咨询室、治疗室、资料录入室、服药室、卫生间等功能分区；
（二）配备病历柜（架）、铁皮文件柜、饮水机、直拨电话、宣传资料架、办公桌椅、药品/器械柜、电子秤等设备；
（三）具备临时储存麻醉药品的条件；
（四）具备诊治常见并发症及临时抢救急危重症的条件，备有纳洛酮注射剂（0.4mg/支）至少10支；
（五）备有体检设备（包括体重秤、血压计、检查床等）；
（六）备有艾滋病相关宣传材料。
四、管理与制度
维持治疗机构要加强管理，健全各项维持治疗管理制度：
（一）行政管理制度；
（二）医疗管理制度；
（三）维持治疗机构治安管理制度；
（四）药物治疗登记报告制度；
（五）麻醉品管理和使用制度；
（六）麻醉性药品容器及包装材料的监督销毁制度；
（七）卫生行政部门认为应建立的其他制度。




附3：

开展社区药物维持治疗工作验收标准

一、符合《开展社区药物维持治疗工作基本条件》要求；
二、已取得《麻醉药品、第一类精神药品购用印鉴卡》，有与使用麻醉药品和第一类精神药品相关的诊疗科目；
三、工作人员均经过国家级、省级、地市（县、区）级或本单位组织的有关药物维持治疗方面的培训，取得相应的合格证书，并明确岗位职责；
四、有关规章制度和工作流程上墙；
五、设备（主要包括监视报警设备、计算机、办公、管理及杀毒软件、移动硬盘、打印机、传真机、塑封机、平顶移液器、电视机、冰箱、DVD机、微波炉、尿检及HIV、HCV检测试剂、办公室设备等）、材料（病历及宣传材料等）及美沙酮口服液等全部到位；
六、受治者准备就绪。



附4：
参加社区药物维持治疗个人申请表

一般情况 维持治疗单位编号 申请者编号 照片
姓名 性别
出生日期 年 月 日 身份证号码
职业 民族
婚姻状况 文化程度
本人电话 移动电话
主要联系亲属姓名 亲属电话 移动电话
居委会名称 居委会电话
现住地派出所名称 派出所电话
家庭住址 省 市 备注
毒品滥用情况 首次吸毒时间 年 月 日 目前主要使用的毒品
是否注射过毒品 1) 是 2) 否 目前的吸毒方式 1）单纯口吸 2）单纯注射 3）注射+其他
是否戒毒过 1) 是 2) 否 是否与他人共用过针具 1) 共用过 2) 没有
过去3个月是否与他人共用过针具 1) 共用过 2)没有

申请人签名： ________________________ 日期： ___________________

以下由工作人员填写
当地公安机关禁毒部门对申请者的审核意见：负责人签名：　　　　　　　　　　日期：　　年　　月　　日
维持治疗机构意见：体检结果： 1.合格 2.不合格接诊医师初步意见： 1.符合维持治疗条件 2.不符合维持治疗条件接诊医师签名： _____________________日期：_____年_____ 月_____日维持治疗单位负责人意见： 1.批准参加 2.不批准参加维持治疗单位负责人签字：____________________日期：_____年_____ 月_____日
如果批准，维持治疗卡编号为：__________ 发卡日期： 年 月 日

附5：
参加社区药物维持治疗知情同意书（式样）

本人愿意参加阿片类物质成瘾者社区药物维持治疗，遵守有关规章制度，配合维持治疗。维持治疗期间，保证不再继续使用阿片类物质及其他毒品，如因使用毒品或参与毒品买卖而引发的一切问题由本人承担。
我知道，参加阿片类物质成瘾者社区药物维持治疗需要坚持每天服药，并且在他人监督下服药，才能产生好的疗效。因此，我将按规定治疗，并在医护和治安人员的监督下服药，不以任何形式将美沙酮带出，如出现漏服药品，后果自负。服用药物时，需要携带证明自己身份的证件（社区药物维持治疗卡）。
维持治疗单位工作人员要花时间为我准备维持治疗药物，并且要记录和指导我用药，因此我需要支付相应的费用，即每天服药需要支付_____元人民币。
工作人员已经向我讲明，在接受维持治疗过程中，同时使用其他毒品或饮酒是很危险的，可能导致死亡。
我自愿接受定期或不定期尿检以及定期的问卷调查和体检（包括艾滋病病毒抗体和丙型肝炎病毒抗体检测），并愿意参加维持治疗机构组织的活动。
我已经理解以上所有条款，自愿参加社区药物维持治疗，同意严格遵守参加药物维持治疗所要求的所有条款，如不遵守有关规定，医生有权拒绝给予维持治疗。


维持治疗者签名：_____ 日期： _____年____月____日
联系地址：________________________________________________
联系电话： ______________
维持治疗医生签名：_______ 日期： _____年____月____日

附6：

社区药物维持治疗卡（式样）

正面：

社区药物维持治疗卡维持治疗卡编号　　　　　　　　　姓名　　　　　　　性别 出生日期　　　 年　　月　 日维持治疗机构名称　　　　　　　　　　　发卡日期　　　 年　　月　 日有效期_______________ 贴照片处（维持治疗单位盖章）

背面：建议标注联系电话、宣传口号等

附7：
社区药物维持治疗方案

根据国际社会的经验，滥用阿片类物质成瘾者社区药物维持治疗工作目前选用美沙酮作为维持治疗药物。
参加社区药物维持治疗的受治者必须符合阿片类物质成瘾者诊断标准。
对于申请参加社区药物维持治疗的阿片类物质成瘾者，必须经体检合格后方可进入维持治疗。有以下情况之一者，不能或暂时不宜接受维持治疗：（1）美沙酮过敏史；（2）支气管哮喘史；（3）急性肝炎或慢性肝炎活动期；（4）严重肝、肾功能损伤及心功能障碍；（5）传染期肺结核；（6）伴有严重精神疾患；（7）因其它疾病住院治疗期间。
对于有上述情况的患者，医务人员要建议其先到医院进行诊治，待其疾病痊愈或病情好转，符合条件后方可考虑接受维持治疗。
一、个体给药方案
（一）首次用药：根据受治者自述的毒品用量和最后1次吸毒时间，确定首次用药的时间和剂量。推荐首次用药时间在用阿片类物质4小时后，或用美沙酮、丁丙诺啡24小时之后；首次剂量为15－30mg，原则上不超过40mg，在无法忍受戒断症状的情况下，可在3小时之后，24小时之内再用药1次，间隔时间越短者，追加剂量越小，第1天总量原则上不超过50mg。
（二）初始阶段：目标为缓解戒断症状，达到耐受水平。以不出现戒断症状和减少不良反应为原则。初始阶段为1－2天。
（三）调整阶段：目标为确定合适剂量，减轻受治者渴求感。根据受治者情况调整剂量，每5－10天调整5－10毫克，可达到6O－80mg/d或更高。调整阶段为3－10天。
（四）维持阶段：目标为阻断渴求，保持尿检阴性。一般需大约60mg/d左右才能保持。大部分受治者每天用药1次即可，少数患者需要分2次服药。
二、辅助治疗
滥用阿片类物质成瘾者社区药物维持治疗必须同时提供行为干预、心理咨询等治疗。此外，这项工作需要与艾滋病防治咨询和创建无毒社区的帮教工作结合起来。
三、注意事项
（一）用药期间严禁饮酒；
（二）严禁合并用苯二氮卓类药物，如安定、三唑仑等；
（三）过量处理：出现昏迷和呼吸抑制时可使用纳洛酮，每2－4分钟静脉注射1次，直到意识和呼吸恢复正常，之后持续给药并观察24小时；
（四）至少2名维持治疗机构工作人员同时监督每个受治者当场服药。
四、随访
（一）维持治疗期间，受治者须每天到维持治疗机构服药，工作人员要记录用药时间、剂量。
（二）维持治疗医师每周与受治者谈话1次，了解其过去1周内对阿片类物质的渴求程度、出现的不适感觉、有否吸毒及其次数和用量、是否合并使用其他药品等。

我国民事诉讼审前程序检讨与完善*

奚玮1 张燕2
（1、安徽师范大学经济法政学院 安徽 芜湖 241000；2、浙江宁波金氏实业有限公司 浙江 宁波 315040）


内容提要：民事诉讼审前程序既是法院的工作程序，又是当事人的诉讼程序；既独立于庭审程序，又与其共同构成完整的审判程序。民事诉讼审前程序对整个民事诉讼程序的维持运转有着重要的作用，具有重要的制度价值：保障程序公正、提高诉讼效益、强化辩论功能、促进纠纷合意解决。但由于观念、设计等原因，我国的民事诉讼审判程序却存在目的的一元性、主体的单一性、内容的虚设性和效力的匮乏性等缺陷而不具有实质上的意义。因此，应从以下几个方面作为基本切入点以完善我国的审判程序：设置预审法官制度、合理配置审前各方的权利义务、建立强制被告答辩制度、建立证据开示制度以及设置审前会议制度。
关键词： 审前程序 制度价值 检讨 完善

民事诉讼审前程序，是指法院受理案件后至开庭审理前，法院和当事人进行民事诉讼活动所遵循的一系列步骤和规程。它是民事诉讼的一个重要环节，是法官开庭审理案件和对案件作出裁判的前提和基础。审前程序具有以下特征：（一）独立于庭审程序。审前程序是对法院和当事人围绕开庭审理所进行的这一系列特定活动的启动和终结方式、法律后果等的制度化规定，它与庭审程序分属不同的诉讼阶段，各自的目的、任务不同，功能也不同。审判程序具有独立存在的价值。（二）与庭审程序共同构成完整的审判程序。审前程序是庭审程序的过滤器、分检器，通过审前程序将不符合开庭条件的案件截流在庭审程序之前，对符合开庭条件的案件进行分流，分别输送到不同的繁简庭审程序中。（三）主要具有程序法上的意义。法院在程序意义上审核诉讼材料、整理案件事实，收集证据、固定争执焦点等，而不能最后、直接地解决案件实体问题。但可以对审判行为进行必要的介入，如调查、收集必要证据，对案件进行调解等，因此审前程序具有一定的实体审理的性质。（四）既是法院的工作程序，也是双方当事人的诉讼程序。审前程序在法院的主持监督下，由双方当事人共同参与，为当事人之间直接沟通提供渠道，为当事人发现事实和提出证据提供各种机会和手段，它是法院与当事人之间三方互动的过程。审前程序在整个民事诉讼活动中具有十分重要的作用和地位。但“就像看戏，人们只注意台上演员的举手投足、剧情演绎，而不注意台前的排练和预演一样，庭前程序在诉讼程序研究中是一个容易被忽视的程序” 。因此，充分认识审前程序，斟酌其在制度设计上如何更加合理，并赋予其应有的独立地位和内容，对当前民事审判方式改革的顺利进行及取得实际效果，具有十分重要的实践意义。
一、民事诉讼审前程序的制度价值
民事诉讼审前程序是基于开庭审理的集中、连续审理原则要求而建构的，它对整个诉讼程序的维持和运转起着重要的作用。一般认为，这一制度设计具有以下重要的价值。
首先，保障程序公正。“正义是社会制度的首要价值”，实体公正是民事诉讼追求的终极目标，而程序公正则是实体公正的保障。程序公正集中体现在“平等武装”，即双方当事人在庭审中具有平等的诉讼地位、对抗手段和机遇。而审前程序的主要内容是在当事人之间进行充分的诉讼材料的收集、开示和交换，保证双方当事人在公开、可靠“信息”的基础上进行辩论、质证，从而保证当事人对诉讼程序的公平利用，实现开庭审理中双方对抗的平等性。“审前准备程序的主要矛头指向法庭的突然袭击，突然袭击不仅使对方当事人措手不及，而且使法官亦无从准备，而且双方诉讼能力有强弱差别，一方是具有丰富经验的律师，另一方是法律院校初出茅庐的新手，面对突然袭击，这种案件的审判结果，是辩护律师强者获胜，而正义却被淹没。”
其次，提高诉讼效益。为避免重复劳动、效率低下的弊端，许多法院推出了“一步到庭”、“直接开庭”的庭审方式。初衷无疑是好的，但实际效果并不理想。因为在直接开庭的情况下，对于许多复杂的案件，双方的争点都是通过法院审理案件的同时予以明确的。如果一方当事人提出新的证据，另一方当事人往往措手不及、准备不足，结果是必须休庭，再行准备，再行开庭。开庭成为证据和争点沟通的形成手段，形成“准备－－开庭；开庭－－准备……”重复进行的格局。这样，当事人增加了为进行诉讼活动所支付的费用，法院也徒增了审判成本。如果先进行审前程序，再予以开庭审理，则有利于节约以下诉讼成本：一是因充分的审前准备而迅速、简单的开庭，避免在庭审中无休止、任意地质询和辩论，庭审调查无法把握重点甚至失控，从而减少不必要的耗费。二是因审前准备而使那些未进入开庭审理的案件，国家因此而节约的那部分开庭审理的耗费。
再次，强化辩论功能。审前程序中，当事人必须提出自己的诉讼主张及证据并告知相对方，否则，即使在庭审中提出，法院也不予采信。这种时间保障及失权效果保障，使得当事人辩论权的行使由正式开庭审理阶段扩展到审理前的诉讼准备阶段，使当事人的辩论及其内容更具有实质意义。同时，审前程序也能保障在整个诉讼过程中公正地对待作为当事人的冲突主体，保证冲突主体有足够和充分地表达自己愿望、主张和请求的手段和行为空间。在审前程序中所形成的“辩论材料”既对当事人具有约束力，也为法院的开庭审理及判决构筑了前提和基础，从而提高了当事人的诉讼主体地位及参与诉讼的积极性。
最后，促进纠纷合意解决。诉讼系属之初，因信息和证据尚未充分公开，当事人对案件的认识往往比较片面，加上诉讼结果难以预料，因而双方对抗程度比较激烈。通过审前程序，当事人双方在法院的主持下，互相交换诉讼资料，围绕信息和证据进行充分讨论和协商，容易形成共识。事实上，在案件的争点及证据明确之后，裁判的可能结果已基本可以正确估计，诉讼的胜负大致可以预料，判决的脚步声已清晰可闻，因而当事人往往会斟酌实体利益与程序利益的大小轻重，权衡判决与和解的利弊得失，从而选择合意的方式解决纠纷。在我国民事审判实务中，调解被视为是富有特色的制度，但由于缺乏当事人之间收集交换信息、证据及整理明确争点的实质性审前程序，使得“强迫调解”、“久调不决”等不正常现象依然普遍存在。通过健全我国的审前程序，必将对法院调解制度的发展和完善带来根本性影响。
二、我国民事诉讼审前程序的检讨
根据《民事诉讼法》第113条至119条的规定，我国审前程序的主要内容有：（1）向当事人送达诉讼文书，如起诉状和答辩状副本；（2）成立审判组织并告知当事人诉讼权利义务；（3）审判法官认真审核诉讼材料；（4）审判法官调查收集必要的证据；（5）其他必要的准备，如追加当事人、移送案件等。立法旨意在于通过必要的审前准备，使审判人员了解案件的基本情况，掌握案件争点和必要的证据，及时解决庭审前发生的各种问题，保证庭审活动的顺利进行。但总体而言，我国的审前程序还不具有真正的实质的意义，主要存有以下缺陷：
第一，目的的一元性。我国审前程序的设计目的是审判法官全面、准确地查清案件事实，确定适用的法律。即以绝对真实的发现作为基本的制度设计理念，要求法官积极地介入庭前的证据调查活动，以当事人争议案件的事实是否基本清楚作为衡量开庭审判的主要标准。这种一元性的目的忽视了当事人的主动诉讼行为，如法官可以在无当事人参与的情况下对案件进行实质性审查，依职权调查证据，单独确定本案的审理对象等等，其权力的行使基本没有限制，容易对案件的认识先入为主，使庭审程序形式化。由于在时间、内容、方式上基本不受限制，审前程序混淆和模糊了与开庭审理两个不同诉讼阶段的目的和任务，使各自功能错位。
第二，主体的单一性。现代各国民事诉讼，均强调当事人的程序主体性和参与性，把主要由当事人来进行审前准备作为程序设计的基本思路，无论证据的收集、开示，还是争点的整理、确定，均主要由当事人完成。但我国审前程序却基本上是法院依法行使职权的活动，体现的是法院的审判职能。审前活动的内容、范围和方式完全由法官指挥、控制，并直接进行。作为争议主体的双方当事人仅起配合作用，成了“配角”。同时法官的庭前活动也是在相对封闭的情况下进行的，一般不向当事人公开，更谈不上双方当事人同时到场。这种审前程序的唯一性体现了浓厚的职权主义色彩，严重压抑当事人的程序主体地位。其弊端有二：一是使法官与当事人权利义务配置不当，严重偏离当事人。整个审前程序几乎都是法院的工作程序，当事人基本上不参与，不利于调动当事人的积极性和主动性，妨碍了当事人有限的权利义务的行使与履行。二是法官包揽全部审前准备工作，不仅负担过重，而且由于权力没有制约，极易滥用。法官在审前程序中介入得越深，职权越广，就越容易形成先入为主的思维定势，导致法官专断，更不利于查明案件事实。
第三，内容的虚设性。从表面上看，我国审前程序的内容相当广泛，审判人员既要全面调查收集证据，又要审查核实双方当事人提供的诉讼材料，直至案件事实得以全面查清。但揭开有关审前程序规定空洞的面纱，可以发现几无实质内容，主要表现为：（一）答辩缺乏针对性。法院将原告诉状送达给被告时，并不将原告起诉的证据同时送达被告，被告仅能就诉称的事实进行辩解，无法就证据事实展开答辩。（二）争点难以形成，诉讼无法框架。在审判实践中，被告在答辩期内基本不提交答辩状，使原告对被告的抗辩理由无法预知，无从准备。（三）法庭审理目标不确定。由于允许当事人在法庭辩论终结前随意变更诉讼请求，提交新的证据，法庭审理目标不确定，“漂流审”现象屡屡发生。
第四，效力的匮乏性。实质意义的审前程序均含有双重效力：一是失权效力；二是对庭审的拘束力。而我国民事诉讼法对此却无相关的规定。我国诉讼系自由顺序主义，当事人可以在一审言词辩论终结前的任何阶段提出新的主张和证据，甚至可以在二审、再审程序中提出，不受诉讼资料必须在审前阶段提出所限。在审前准备阶段，从被告方面而言，答辩被视为一种无任何约束的权利，被告可以选择在15天内答辩，也可以选择不答辩，被告不会因此受到任何不利的法律后果。由于审前程序的准备内容对当事人及法院均无实质的约束力，当事人可以在庭审中提出新的证据和诉讼请求，使得庭审程序又在继续发挥审前程序的功能；有的当事人为拖延诉讼，故意一点一滴地提出诉讼材料，甚至故意将一些关键性的诉讼资料放在二审中提出，使得一审程序难以发挥其事实审的功能，甚至成为二审的“审前准备”。而诉讼资料的随意提出又导致法院裁判的反复变更，严重危及法院裁判的稳定性和权威性。
由于没有从根本上厘清庭前程序在整个诉讼程序中的独立地位、追求的价值目标以及这些价值目标的构成要素，没有从整个诉讼机制的客观角度出发透析、设计审前程序，因而不可避免地造成了理论和实践上的混乱，故亟需加以完善。
三、我国民事诉讼审前程序的完善
制度上的缺陷以及传统模式的弊端，使得对民事诉讼审前程序的改革与完善具有必要性。结合我国国情和司法审判实际状况以及国外先进的立法经验，笔者认为应从以下几个方面作为基本切入点来完善我国的审前程序。
1、设置预审法官制度。专设预审法官来组织、指挥和监督当事人补充、更改诉讼请求，收集、提交和交换证据，整理争点等审前准备工作，使开庭法官从审前准备工作中脱离出来，不单方接触当事人，集中精力搞好开庭审理，排除预断，公正地居中裁判，提高庭审效率，促进审判公正。在现有条件下，可借鉴国外先进经验，加强立案庭的人员配备，扩充办案人员，由立案庭法官及书记员共同负责审前准备工作。审前主要工作是：对疑难复杂的案件，组织当事人整理固定争点、提交和交换证据等庭前准备工作后，移交业务庭办理；对简单清楚、无须准备就能集中审理的案件可直接提交业务庭，进入审理程序。这样，既能避免庭审法官先入为主，又能保证庭审精细、高效、顺畅地运行。
2、合理配置审前各方的权利义务。既要法官参与，又要弱化其在庭审中的作用，其非经当事人申请不得调查收集证据，也没有全面查清案件事实的义务。要赋予当事人诉讼主体地位，建立以当事人为主体、法官为主导的审前程序模式。这一模式基本上以当事人的诉讼活动为主要内容，以当事人作为推动诉讼进行的主要力量，其对审前程序的实质内容具有决定权，如主张什么事实并提供哪些证据支持或反驳；法官具有程序指挥权，主要组织、监督当事人双方进行诉讼活动，其对审前活动的日程、次数、决定采取诉讼保全、先予执行等临时性救济措施具有决定权。要防止矫枉过正，在避免法官先入为主的同时，也要避免当事人滥用审前程序，以达到拖延诉讼的目的。
3、建立强制被告答辩制度。仅要求原告提交起诉状给被告，使被告能充分了解原告的诉讼请求及策略，而不强制被告提交答辩状于原告，使原告无法掌握被告的主张及态度，这种做法违背了当事人诉讼权利平等原则，造成双方对抗失衡，某种程序上是放任当事人搞诉讼突袭，使司法公正的实现打上折扣。因此，应将被告人提交答辩状规定为一项诉讼义务，对于被告不将诉讼置于对应的措施。具体要求是：被告人必须在案件起诉、受理阶段提交包含对原告诉讼请求基本态度、诉讼理由、证据材料等内容的答辩状，以使原告在审前了解被告的与案件有关的信息材料。如果被告不依法答辩，则意味着其对原告诉讼请求、事实和理由的承认，从而在庭审中丧失攻防诉讼手段的权利。
4、建立证据开示制度。必须改变现行的证据随时提出的做法，明确规定在审前法定期限内，双方当事人必须交换各自所有的与本案有关的证据和信息。当事人收集的证据无正当理由未经审前交换的，不予质证和认定，即承担证据失效后果。法院依职权调查、收集的证据也必须在审前出示给双方当事人，并在庭审中质证之后方能作为裁判的依据。通过这种制度，确立失权效力规则，以便集中开庭审理案件，避免诉讼突袭，真正实现诉讼的“平等武装”，实现双方攻防平衡。
5、设置审前会议制度。为克服审前程序被当事人滥用而引起的诉讼拖延和审前费用过高的弊端，加强法官对审前程序的指导、监督和管理，确保审前程序顺利、充分地完成，针对我国当事人法律素质不高和不实行强制律师代理制度的现实状况，我们可借鉴美国的审前会议制度，以进一步完善争点和证据整理程序。具体做法是：由立案庭法官和书记员组织双方当事人参与审前会议，明确和固定诉讼争点，修改起诉状和答辩状，对诉讼请求进行自认，保全证据，确定出庭作证的证人及开庭审理的日期，试行调解等等审前准备工作。其特点是在法院主持下，各方当事人进行非庭审式的会谈，面对面进行主张、事实，证据及法律适用的交换，以归纳总结有关存在争议的部分和不存在争议的部分，明确案件的诉争焦点。审前会议原则上仅开一次，会议结束后应制作笔录，径行进入庭审程序。
（载《四川大学法律评论》2003年）