河北省邢台市人民政府


邢 台 市 人 民 政 府 令

〔2009〕第5号

《邢台市规范性文件制定办法》已经2009年12月9日市政府第二十次常务会议讨论通过，现予以公布，自2010年1月1日起施行。

市 长 刘大群

二○○九年十二月二十一日

邢台市规范性文件制定办法

第一条 为加强对规范性文件制定工作的监督，提高规范性文件质量，维护法制统一，促进依法行政，确保政令畅通，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《河北省地方政府立法规定》等法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称规范性文件，是指政府及其部门（含政府工作部门和法律、法规授权的具有社会管理职能的组织或机构，以下统称制定机关）依照法定职权和程序制定并公开发布，涉及公民、法人或其他组织权利义务关系，并在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政性文件。

第三条 规范性文件的立项、起草、审查、审议、公布和监督，适用本办法。

政府及其部门内部的管理制度，包括人事、行政、外事、财务管理等对公民、法人或其他组织权利、义务没有直接影响的内部管理规则、向上级行政机关的请示和报告、对具体事项所作出的行政处理决定，以及其他不具有普遍约束力的文件，不适用本办法。

第四条 下列行政机关有权制定规范性文件：

（一）市、县（市、区）政府（含政府办公室）及其工作部门、派出机关；

（二）乡（镇）人民政府、街道办事处；

（三）法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织或机构。

临时性机构、议事协调机构、内设机构及派出机构不得制定规范性文件。

第五条 规范性文件制定应当遵循依法、统一、公开、权力与责任对等和保障行政管理相对人合法权益的原则。应当贯彻科学发展观，坚持以人为本，科学规范行政行为。内容应具体、明确，用语要规范、简洁、准确，逻辑要严密，具有可操作性。

第六条 规范性文件由制定机关制定并公布施行。

规范性文件制定工作由制定机关的办公室和法制机构依照各自的职责分别负责。

第七条 违反本办法制定、发布的规范性文件一律无效，公民、法人或其他组织有权拒绝执行，并可向本级政府或上级政府法制机构举报。

第八条 起草规范性文件应对制定目的、依据、适用范围、主管部门、行为规范、法律责任、施行日期等作出明确规定。

第九条 规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“细则”、“决定”、“通告”等。

规范性文件用条文形式表述，一般不分章、节。根据内容需要可设条、款、项、目。“条”的序号用中文数字依次表述；“款”不编序号，另起一行表述；“项”的序号用中文数字加括号依次表述；“目”的序号用阿拉伯数字依次表述。

规范性文件要结构严谨、用语规范、文字简明，内容具体，具有较强适用性和可操作性。

第十条 制定规范性文件不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费和征收、以及减免税费等内容；不得增设公民、法人或者其他组织的义务和限制权力；不得违背上级行政机关的命令和决定；不得超越法定职权范围。

法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定，确需引用时应注明其名称和条款。

第十一条 规范性文件实行年度计划制度，编制年度规范性文件制定计划应坚持立、改、废并举的原则。

政府部门认为需要由政府制定规范性文件的，应当向政府报请年度立项申请。部门应于当年十一月底前，将立项申请和主要负责人签字的规范性文件送审稿直报政府法制机构。

立项申请的内容包括：规范性文件名称、依据、制定的必要性和可行性、所要解决的主要问题、拟出台时间等内容。

第十二条 政府法制机构对报请立项的建议项目，应进行全面审查和论证，广泛征求意见，并根据经济社会发展实际需要，编制下年度政府规范性文件制定计划。年度计划由市长、县（市、区）长或常务副市长、常务副县（市、区）长批准后实施。

第十三条 规范性文件年度计划应当明确文件名称、起草单位和完成时间等内容。

列入政府年度制定计划的规范性文件项目，各有关部门应当严格执行，确保计划全面完成。

因特殊情况确需变更规范性文件制定计划的，应当向政府提出书面报告，说明理由。

未列入政府年度计划的规范性文件一般不予制发。特殊情况确需制定的，应向政府提出书面申请并说明理由，经市长、县（市、区）长或常务副市长、常务副县（市、区）长批准后方可制定。

第十四条 规范性文件草案一般由同级政府主管部门负责起草，组成起草小组，做到领导责任、起草人员、工作经费和完成时限四落实。

两个以上部门联合起草或涉及面广、影响大的规范性文件，政府法制机构视情况可提前参与指导起草工作，也可明确牵头部门，吸收相关部门组成起草小组，共同承担起草工作，或者委托专家、组织起草。

第十五条 起草规范性文件，应先行调查研究，总结实践经验，广泛征求意见。征求意见形式可采取书面、召开座谈会、论证会、听证会等，也可邀请有关专家和组织参加。

第十六条 规范性文件送审稿，凡涉及政府其他部门的，起草部门应先征求相关部门的意见。对经充分协商未达成一致意见的，起草部门应在报送审稿时如实说明。

第十七条 规范性文件送审稿应当经起草部门的法制机构审核、部门集体讨论、主要负责人签署；两个以上部门联合起草的送审稿，牵头部门主要负责人签署后，其他部门主要负责人再会签。

第十八条 报送规范性文件送审稿，应当提交下列材料：

（一）报送审查的请示；

（二）规范性文件送审稿打印文本一式三份，并附电子文本；

（三）起草依据。具体包括：法律、法规、规章及上级行政机关政策性文件；

（四）起草说明。具体包括：制定的必要性，规定的主要措施，会签、协调情况，不同意见及处理情况等内容；

（五）征求意见有关材料。具体包括：有关部门会签意见原件，座谈会、讨论会、听证会的笔录等；

（六）部门法制机构审核意见及其他有关材料（如调研报告、考察报告）等。

第十九条 已列入年度计划的规范性文件送审稿直送同级政府法制机构审查。

未列入年度计划但因情况特殊急需制定的规范性文件，应先报送本级政府，经市、县（市、区）长或常务副市长、常务副县（市、区）长签署意见后，转政府法制机构审查。

第二十条 政府法制机构对报送的政府规范性文件送审稿，应就制定权限、程序、内容和形式进行审查。

第二十一条 政府规范性文件送审稿有下列情况之一的，政府法制机构应当作出不予同意、补充修改或暂缓制定等书面审查意见，退回起草部门：

（一）未列入年度计划且未按本办法第十三条第四款规定办理的；

（二）制定的基本条件不成熟的；

（三）对送审稿内容争议较大且争议理由充分的；

（四）报送的政府规范性文件送审稿不符合本办法第十七条、第十八条规定的。

第二十二条 政府设规范性文件审查专用章。政府法制机构作出的书面审查意见应当加盖规范性文件审查专用章。

起草部门应当按照政府法制机构的审查意见对规范性文件送审稿进行处理，并在五个工作日内反馈意见。

第二十三条 政府法制机构应当做好政府规范性文件送审稿不同意见的协调工作。对争议较大经协调达不成一致意见的，由政府法制机构提出意见，报政府审定。

政府法制机构应对送审稿在充分考虑各方意见的基础上，反复修改形成草案，并拟定公布形式，撰写审查报告，经政府主管领导签署意见，提交政府常务会议审定。

第二十四条 规范性文件草案未经政府法制机构审查，不得列入政府常务会议议题，不得送请领导签发。

第二十五条 政府常务会议审定政府规范性文件草案时，政府法制机构主要负责人应到会作草案的审查报告。起草部门和相关部门的主要负责人应按政府常务会议通知要求参加或列席会议。

第二十六条 政府规范性文件应当经本级人民政府常务会议审议决定。

部门规范性文件应当经制定机关行政办公会议审议决定。

第二十七条 政府规范性文件草案经政府常务会议审议通过后，政府法制机构应当根据会议讨论意见及时进行修改并报送市或县（市、区）长签署发布政府令或以政府文件形式公布施行。

第二十八条 规范性文件的公布与施行应有时间间隔，一般自公布之日起三十日后施行。如遇特殊情况，可另行确定施行日期。

第二十九条 政府规范性文件签署印发后，由政府办公室负责发布。

政府公众信息网站和当地报社及主流媒体应于规范性文件实行前全文刊登，向社会公布。

未向社会公布的规范性文件不得作为行政管理依据。

公民、法人或其他组织有权免费查阅已经公布的规范性文件。

第三十条 规范性文件的有效期为五年，凡标注为“暂行”“试行”的规范性文件有效期一律为两年。有效期届满自动失效。

对有效期满实施机关需继续执行的规范性文件，应提前六个月进行评估，出具重新修订或公布意见。

重新修订规范性文件按新制定文件程序报送审查。重新公布规范性文件自公布之日起重新计算有效期。

第三十一条 市、县（市、区）政府及其部门应建立规范性文件数据库，每年定期对规范性文件进行清理。列出继续有效、废止和失效的目录清单，及时上报本级政府法制机构。

规范性文件的清理工作由制定机关的法制机构具体负责。每年的清理结果由政府法制机构负责汇总向社会公布。对明显存有违法问题的规范性文件，应随时清理及时公布废止。

对未列入继续有效目录的规范性文件，一律不得再作为行政管理的依据。

第三十二条 制定机关和实施机关的法制机构应于每年1月20日前，分别将本机关上年度制定的规范性文件和对已公布实施的规范性文件评估意见，上报政府法制机构。

第三十三条 市、县（市、区）政府应当将规范性文件制定工作列入依法行政的考核内容定期考评。

县（市、区）政府及其工作部门报告年度依法行政情况，应包含规范性文件制定内容。

第三十四条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章相抵触，或者规范性文件之间相互矛盾，可以向制定机关法制机构提出书面审查申请，制定机关法制机构应当在六十日内进行审查并答复。

第三十五条 对在制定政府规范性文件工作中做出突出成绩的部门和个人，由政府法制机构提名，经政府批准后，给予表彰或者奖励。

第三十六条 市政府法制机构负责对市政府部门、县级政府的规范性文件制定情况监督检查。

县级政府法制机构负责对本级政府部门及乡（镇）政府、街道办事处的规范性文件制定情况监督检查。

部门法制机构负责对本部门的规范性文件制定情况监督检查。

第三十七条 政府或者部门法制机构发现规范性文件违反本办法的，应当根据不同情况，分别作出责令制定机关立即停止执行、限期纠正、确认无效或提请撤销该规范性文件等处理决定。

第三十八条 本办法自2010年1月1日起施行。1996年11月8日制发的《邢台市人民政府关于对我市行政执法机关和单位作出的抽象行政行为实行备案审批制度的通知》（政字〔1996〕98号）和2002年8月5日发布的《邢台市制定规范性文件程序规定》（市政府〔2002〕第15号令）同时废止。


关于权利问题的访谈——访全国著名人权专家徐显明

张 晶

2003年9月10日——12日，全国监狱人权保障理论研讨会在南京国际会议中心举行。全国著名人权专家、中国政法大学校长徐显明参加了这次大会。在会下，笔者有幸两次与徐显明教授进行了较长时间的交谈。深感收益匪浅。现整理如下，以享读者。
☆张晶（以下简称☆）：欢迎徐校长在百忙中抽时间参加这次有关罪犯人权方面的理论研讨会。我知道您很早就进行了人权理论方面的系统研究，您的人权理论倍受关注。我也读过您在山东大学任职期间编写的有关“法理文库”中的不少专著，以及由您主编的《人权研究》刊物，尤其是前些日子中央党校主办的《学习时报》对您的采访。您是人权方面的权威，有您的参加，这次会议一定会开得非常成功。
★徐显明校长（以下简称★）：过奖了。我的确在人权的系统研究方面起步较早。在上个世纪80年代我写的《论权利》的其中许多观点，现在还在被广泛引用。权利是法治的核心理念。我们倡导依法治国，建立社会主义法治国家；中国共产党人要代表最广大人民群众的根本利益；发展社会主义的民主政治，其基本点在于保障人权，在此基础上，还要发展人权，使最广大人民群众的自由与幸福得到全面的发展。
☆：人权问题是一个敏感的话题，特别是罪犯的权利、或者说是人权，受到广泛的社会关注。越来越多的人认识到，罪犯的人权状况是衡量一个国家、一个社会文明的标尺。请问徐校长如何看待这个问题？
★：你说的有道理。的确是这样，罪犯人权是一个特殊的领域。我们国家在上个世纪的90年代初发表了《中国改造罪犯的状况》白皮书。对罪犯的人权进行了全面、具体的概括，向国际社会展示了社会主义中国的人权状况。这是非常必要的。
罪犯是公民，他们在监狱服刑，他们的权利受到限制。这是社会正义的体现。同时，他们的权利也受到了特别的保护。考察一个国家、一个社会人权保障的状况，人们不是去看高层人士的人权如何，而是恰恰相反，人们要去考察处在社会底层的人士、弱势群体的人权保障程度。社会底层、社会弱势的人权得到保障了，整个社会的人权水平就提高了。罪犯正是处在社会特殊状态中的人，是弱者，需要受到特别的关照。
对一个社会来说，每一个人的人权都需要保护，社会为什么要特别保护妇女、儿童，为什么要保护残疾人，就是这个道理。正的因为如此，联合国才制定了《囚犯待遇最低限度规则》。
☆ 徐校长，我们对罪犯人权的认识到目前为止，还不
是很统一的，在广大基层监狱警察中，不少人还难以理解为什么要特别强调保障罪犯的人权？他们认为，监狱警察的人权还没有保障呢，我们又如何保障罪犯的人权？我认为，这样的认识是偏颇的，我感觉这于长期以来的我们强调监狱是国家的专政工具，与我们对法的本质的理解有密切关系。如，我们对法的本质的理解实际是马克思针对英国资产阶级法所写的的一段话。我们具体表述为：法是统治阶级的意志；而这种意志是由这个阶级的物质生活条件决定的。我以为我们的这种理解扩大了马克思的原意，因而是不准确的，有片面性。
★：这是马克思写在《共产党宣言》中的一句话，原话是这么说的“你们的观念本身是资产阶级的生产关系和所有制的产物，正像你们的法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志一样，而这种意志的内容是由你们这个阶级的物质生活条件来决定的。”马克思的这句话是在资本主义条件下说是，是针对资产阶级的，我们在理解这句话时，必须注意到特定的语境下的具体条件。如果我们将其无限放大，放到任何社会形态去理解，那就缺乏了对马克思主义的认识的科学化，甚至是曲解了。问题就在于，我们的这种理解是普遍的，是长期以来支配我们思考和研究法律的核心思想。这表现在监狱工作实际中，就表征为监狱是专政工具。大家认为，对人民讲民主，对敌人讲专政，因而，在监狱服刑的罪犯就成为了专政对象。对专政对象，当然就不能讲人权。（张晶：对敌人的仁慈，就是对人民的残忍）这是长期以来，制约我们思想的精神枷锁。人民的概念与敌人的概念是政治上的判断，而非法律上的判断。法律上，在理解“人”的时候，首先要承认所有的人都是法律关系的主体。在主体问题上，必须承认“普遍性”原则，即权利的主体是普遍的，亦即人权的主体是普遍的，不管是“敌人”，还是“人民”，只要他是人，他就享有人权。显然，对罪犯也要讲人权。这是建立法治国的必然要求。
☆：这次研讨会，我注意到，我们实际工作部门的同志，还是倾向于探讨罪犯人权的受限制性，以区别于普通人的人权。我理解，这反映了实际部门的同志其深层次、或潜意识的表现出的对罪犯人权的一种不情愿，意思是说，罪犯的人权与普通人是不同的，不要老是强调罪犯的人权。言下之意是罪犯的人权是受到方方面面制约的人权。
★：对这个问题要全面、具体的分析。我不否认，有这种因素，但罪犯的人权的确不同于普通人。不同在于，他们是在服刑的前提下的人权。在人权理论上，这类人权被称为“特殊公权力的人权”，这类人权的主体如军人、外交官、受刑人等，他们的共同的特征是处在一种特别强制的法律关系中。
我们习惯于称呼的罪犯，这本身就是带有歧视的意思，有人格差别的成分。在欧美国家，对罪犯一般称呼为服刑人员；在日本、德国，他们被称为“受刑人”。这个概念表达的是一种状态，不带任何歧视性。
☆：在香港，称呼罪犯为在囚人士。
罪犯的人权，有赖于监狱、监狱警察的积极的作为才能实现。从这个意义上说，罪犯的权利是特别的人权。但这不是罪犯人权的“限制性”。限制性，更多理解为人权的消极意义的特点，如罪犯的人权是受到限制的人权。
★：是这样。
☆：在人权的意义上，罪犯的权利是多方面的。监狱警察习以为常的教育罪犯认罪服法问题，其实从权利的意义上说，是需要再探讨的。监狱有什么权力让罪犯认罪服法？监狱警察你如何知道罪犯有没有罪？因为所谓罪犯的罪，是由法院认定和判决的。对判决的态度，是受刑人意志自由的部分。强迫认罪，一旦判决是错的，这个强迫本身该如何认定呢？在受刑人的特有权利中，拒绝认罪应是一种权利。无这种权利，其控告、申诉及请求司法公正的权利又以什么为依据呢？
★：罪犯有不认罪的权利。监狱时常会发生这样的情况，这里，罪犯认罪了，并且表现很好，突然，法院一纸裁定，改判为较轻的刑罚了。这就是法律上的笑话了。有错必纠是对的。但这和罪犯认罪服法不认罪服法是两回事。监狱警察，仅凭法院的判决书，很难认定罪犯是否有罪。有些案子是非常复杂的。在监狱，罪犯屈服于压力和自己的现实需要，表面上认罪服法了，其实内心深处并不服气，这样的认罪服法不过是自欺欺人，做给监狱警察看罢了。
☆：认罪服法在目前的法律框架下，对罪犯还是有实际意义的：法律规定，认罪服法是罪犯减刑、假释的第一个条件。我们的理论一直认为，认罪服法是接受改造的前提和基础；我们的逻辑是，不认罪服法，何来改造？不改造，何来减刑？我们在实际工作中，正在努力改变监狱警察的僵化观念，确立罪犯是公民的现代理念，尊重罪犯的人权。使广大监狱警察明白，罪犯是公民，罪犯的人权，是和公民一样的神圣；形式一样的必需；救济一样的重要。
★：我注意到了你们的《江苏警视》杂志。上面有一页“论权利”的文字（张晶：其中，有您的一段，是《学习时报》上刊登的）。我也注意到了江苏介绍的经验。在法治的语境里去保障罪犯的人权，起点是高的。不过，要转变人们几千年来积淀的对人权的偏见是困难的。这次会议上，还有的同志把敌人和人民的概念拿出来去套服刑人员，说服刑人员中，有敌人，也有人民。这种表述没有意义。
☆：敌人、人民是政治概念；罪犯、守法公民是法律概念，二者是搅不到一起去的。
★ ：这些概念，很早就解决了。我们讲人权，首先
搞清楚人权的主体。不要老是批判抽象的人权；也不要只讲“类”人权。服刑人员，作为一类是有区别于其他“类”的人权，但是，服刑人员作为个体也是有人权的。不然，仅仅是作为“类”，仍然是抽象的，也是不合逻辑的。不要搞的连我们自己也都绕不清楚了。服刑人员的人权，我们在法律的范围内讨论，不要政治化，不要争论是敌人的人权，还是人民的人权。我们正在由政治社会走向公民社会，这是由传统走向现代的必然趋势。服刑人员的人权也必定得到更快、更高的发展，这是我们所期待的，也是阻挡不了的。
《学习时报》的记者采访我时，我曾经说过，保障公民权利是依法治国的本质。执政为民，为民之何？我的判断就是为了人民（公民）的权利。人民的根本利益，要靠法律上的权利来实现。要以公民权利为中心重新构筑国家制度，以绝大多数人的利益为基础来建立法律制度，体现绝大多数人的意志的政治，也就是我们讲的民主政治。
我的意思是说，保障罪犯的人权，我们重要的是在思想观念上，或者说在理念上搞清楚人权所蕴涵的价值，这样，无论是保障公民的人权，还是保障罪犯——服刑人员的人权，我们都不会发生偏差，都会成为我们的自觉行动。
☆：您的见解很重要，对我们监狱机关的实际工作将会产生重要的影响和指导作用。谢谢您的指教。