浙江省舟山市人民政府


政府令第17号


《舟山市海塘建设管理办法（试行）》已由市政府常务会议通过，现予公布，自2004年5月1日起施行。
市长：郭剑彪
二○○四年三月十六日

舟山市海塘建设管理办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为加强海塘的建设、维护和管理，防御、减轻风暴潮灾害，保障人民生命财产安全，促进社会和经济的可持续发展，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《浙江省海塘建设管理条例》和其他有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称海塘是指抗御风暴潮灾害的海岸防御工程，包括海塘塘身、镇压层、消浪防冲设施、塘后管理道路、护塘地、护塘河、沿塘涵闸等设施。
第三条 在本市行政区域内从事海塘建设、维护和管理及与海塘安全有关的活动，适用本办法。
第四条 各级人民政府应当加强对海塘建设、维护和管理工作的领导，并把海塘建设纳入国民经济和社会发展计划。
第五条 市水行政主管部门负责全市海塘的建设、维护和管理工作。
县（区）水行政主管部门、普陀山管理局分别负责本行政区域内的海塘建设、维护和管理工作。
乡（镇）人民政府、街道办事处按规定职责分别负责本辖区内海塘建设、维护和管理工作。
专用海塘由专用单位负责建设、维护和管理。
第六条 市、县（区）水行政主管部门的主要职责：
（一）贯彻执行国家和省有关海塘建设管理的法律、法规和规章；
（二）会同有关部门编制海塘建设规划；
（三）按规定权限审查、审批、转报海塘建设项目，并监督海塘建设项目实施，组织或参加海塘建设项目验收；
（四）对海塘建设、维护和管理活动进行指导、协调，并按权限负责海塘的建设、维护和管理，依法查处违法行为；
（五）对海塘建设、维护资金的使用进行监督管理。
第七条 市、县（区）发展计划、财政、建设、交通、港务、海洋与渔业、国土资源、环境保护、农林、盐业等有关部门，应当按照各自职责，协同水行政主管部门做好海塘建设、维护和管理工作。
第八条 海塘抢险实行各级行政首长负责制。任何单位和个人，都有保护海塘设施和依法参加海塘抢险的义务。
对海塘建设、维护、管理和抢险工作中作出显著成绩的单位和个人，县级以上人民政府应当给予表彰和奖励。

第二章 规划与建设

第九条 海塘建设和涉及海塘安全的其他建设项目，必须根据海塘建设总体规划和海塘建设区域规划进行。
第十条 市海塘建设总体规划和县（区）海塘建设区域规划，应符合当地的国民经济和社会发展规划的总体要求，并与省海塘建设总体规划相衔接，分别由市、县（区）水行政主管部门会同有关部门根据防洪御潮的要求并结合实际组织编制，并经上一级水行政主管部门和同级计划行政主管部门审查同意后，报同级人民政府批准。
海塘建设总体规划，海塘建设区域规划必须符合防洪规划要求，并与国土规划、土地利用总体规划、城市建设总体规划、市、县（区）海洋功能区划、近岸海域环境功能区划、港口总体布局等有关规划相协调。
海塘建设区域规划应当确定海塘等级、御潮标准、封闭线布置以及排涝涵闸、二线备塘、防护林、抢险道路等设施的布局，明确海塘建设用地及规划保留用地的范围。
第十一条 经批准的海塘建设规划是海塘建设的依据。确需修改的，必须按照原审批程序报经批准。
第十二条 本市海塘按照保护区域大小和保护对象的重要程度分为四级：
（一）保护重要工业基地或市区规划范围的，应当建设不低于二级的海塘。二级海塘的设计重现期不低于一百年；
（二）保护一千亩以上五千亩以下农盐田或者重要城镇的，应当建设不低于三级的海塘。三级海塘的设计重现期不低于五十年；
（三）保护五百亩以上一千亩以下农盐田或集镇的，应当建设不低于四级的海塘。四级海塘的设计重现期不低于二十年；
（四）列入县（区）重点加固的海塘，应当建设不低于五级的海塘。五级海塘的设计重现期不低于十年。
除前款规定的二至五级海塘外，其他海塘为无等级海塘。
易受风暴潮侵袭的堤段或有其他重要设施需保护的，应当适当提高海塘的等级标准。
第十三条 海塘的具体技术标准、规范，按照国家和省有关规定执行。
第十四条 保护同一对象的各段海塘作为一个闭合区，应当按照同一标准建设。
海塘的挡潮排涝等配套设施的御潮标准，不得低于该海塘的建设标准。
用于海塘配套的涵闸、通道等工程设施应当按照规划确定的御潮标准与海塘同时建成。
四级以上海塘建设需要分期实施的，须经市水行政主管部门审查同意，报省水行政主管部门批准。
第十五条 海塘建设按照下列规定分工负责：
（一）二至四级海塘建设，由市、县（区）人民政府负总责，有关水行政主管部门按照管理权限分级负责；
（二）为保护特定目标的专用海塘建设，由专用单位负责；
（三）除（一）、（二）项规定外的其他海塘建设，由海塘所在地乡（镇）人民政府、街道办事处负责。
第十六条 列入基本建设计划的海塘建设项目审批，按照国家和省有关基本建设程序和规定权限办理，建设单位向计划行政主管部门报批项目，须附有同级水行政主管部门的规划同意书，并征求同级有关部门意见。
第十七条 除第十六条规定项目外，以地方自筹，外资、合资、群众捐资投劳为主的海塘建设项目和专用海塘建设项目，按照下列管理权限审批：
（一）二级海塘建设项目，由市水行政主管部门提出审查意见，转报省水行政主管部门审批，并报省计划行政主管部门备案。
（二）三、四级和跨县（区）的海塘建设项目，由市水行政主管部门审批，报省水行政主管部门和市发展计划行政主管部门备案；
（三）五级及无等级海塘建设项目，由县（区）水行政主管部门审批，报市水行政主管部门和县（区）发展计划行政主管部门备案。
第十八条 二至五级的海塘以及达到一定规模的无等级海塘建设项目，必须按照国家和省、市有关规定实行招标投标和质量监督制度，确保海塘建设质量。
第十九条 海塘的设计、施工和监理依法实行资质管理制度。资质认证的具体办法按照国家和省、市的有关规定办理。
禁止无相应资质的单位和个人挂靠有相应资质的单位从事海塘的设计、施工和监理。
第二十条 海塘的设计按照下列规定办理：
（一）二级海塘必须由具有乙级以上水利工程设计资质的设计单位设计；
（二）三、四、五级及无等级海塘必须由具有丙级以上水利工程设计资质的设计单位设计。
第二十一条 海塘的施工按照下列规定办理：
（一）二级海塘必须由具有二级以上（含二级）水利水电工程施工总承包或水利水电工程施工专业承包施工资质的施工单位施工；
（二）三、四、五级及无等级海塘必须由具有三级以上（含三级）水利水电工程施工总承包或水利水电工程施工专业承包施工资质的施工单位施工。
第二十二条 二至四级海塘建设项目，必须实行建设项目监理制度。有条件的地方，也应当对五级海塘建设项目实行监理制度。
海塘建设项目必须由具有相应水利工程监理资质的监理单位实施监理。
第二十三条 海塘建设项目竣工后，按照分级管理权限的规定，由批准立项部门组织验收；验收不合格的，不得交付使用，并限期采取补救措施，限期达到设计标准。在未达到设计标准前，应对保护区内的开发建设活动进行必要的限制。

第三章 保护与管理

第二十四条 海塘的日常维护和管理，按照下列规定分工负责：
（一）二级海塘和保护重要目标的三级海塘，由县（区）水行政主管部门按管理权限负责；
（二）保护特定目标的专用海塘，由专用单位负责；
（三）其他海塘由海塘所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处负责。
海塘沿线的涵闸实行塘闸统一管理。
第二十五条 海塘所在地的县（区）水行政主管部门和乡（镇）人民政府、街道办事处应当按照各自职责和分工，建立相应的管理机构，实行专人管理，负责海塘的日常巡查和维护管理的具体工作。
县（区）人民政府应当将海塘的安全管理纳入有关乡（镇）人民政府、街道办事处的目标考核管理范围。
专用海塘由专用单位负责海塘的日常巡查和维护管理的具体工作，在业务上受相应的水行政主管部门指导。
第二十六条 海塘管理机构的主要职责：
（一）负责海塘的日常巡查，对海塘工程进行检查观察，掌握海塘状态和海岸变化情况，做好各项抗台防汛的准备和抢险工作；
（二）对海塘进行日常养护、维修，保障海塘安全；
（三）制止各种危害和破坏海塘安全的行为；
（四）发现海塘险情，及时向县（区）、乡（镇）人民政府、街道办事处或上级主管部门报告，并采取临时应急措施。
第二十七条 海塘所在地的县（区）水行政主管部门应当会同国土资源、海洋与渔业、港务、盐业等有关管理部门，按照下列标准确定各类海塘和沿塘涵闸管理范围和保护范围。
（一）二、三级海塘的管理范围为塘身以及迎水坡脚起（有镇压层的从镇压层的坡脚起，下同）向外延伸七十米，背水坡脚起向外延伸三十米；四、五级海塘的管理范围为塘身以及迎水坡脚起向外延伸六十米，背水坡脚起向外延伸二十米；有护塘河的海塘应当将护塘河划入管理范围；无等级海塘的管理范围由各县（区）人民政府确定。
（二）海塘的保护范围为背水坡管理范围向外延伸二十米。
（三）大型涵闸的管理范围为水闸上下游各延伸四百米，左右侧边墩翼墙起向外延伸一百米；中型涵闸为水闸上下游各延伸二百米，左右侧边墩翼墙起向外延伸七十米；小型涵闸为水闸上下游各延伸一百米，左右侧边墩翼墙起向外延伸三十米。
（四）沿海涵闸的保护范围为管理范围向外延伸二十米。
海塘和沿塘涵闸管理范围及保护范围划定后，有关水行政主管部门应当树立界碑，并按照海塘闭合区设立里程桩。
（五）划定管理范围的土地（滩涂）所有权或使用权由县（区）人民政府确定，同级国土资源行政主管部门依法做好登记发证工作。对土地（滩涂）所有权或使用权调整暂有困难的，可以先确定管理范围预留地，由县（区）水行政主管部门或委托海塘管理机构与土地所有权人签订管理协议书。
第二十八条 禁止在海塘塘身垦种作物、存放物品、装卸货物、放牧等。
海塘及涵闸管理范围内，禁止进行爆破、打井挖塘、采石取土、挖坑开沟、建坟建窑、建房、倾倒垃圾、废土、立电杆及拉线等；禁止翻挖塘脚镇压层抛石和消浪防冲设施、毁坏护塘生物及其他危害海塘安全的活动。
海塘及涵闸保护范围内，禁止进行爆破、打井挖塘、采石取土、建坟建窑、建房及其他危害海塘安全的活动。
除与海港、渔港相结合的海塘和经批准的避风锚地外，禁止在海塘上设立系船缆柱和在海塘管理范围内抛锚泊船、造船和修理船只。
在船舶航行可能危及海塘安全的港（河）段，应当限定航速标准和标志。限定航速标准和标志，由港务、海洋渔业主管部门与水行政主管部门商定后设置。
第二十九条 海塘所在地的乡（镇）以上人民政府应当有组织地依法拆除在海塘及沿塘涵闸管理范围内影响海塘及涵闸安全的各类建筑物、构筑物。
第三十条 建设跨塘、穿塘、临塘的码头、厂房、油库、冷库、涵闸、桥梁、道路、渡口、船闸、船坞、管道缆线等设施，应当符合海塘总体规划和区域规划，不得影响海塘安全，妨碍海塘抢险。其工程建设方案应当在立项后，报经有关水行政主管部门审查同意。
前款所列工程设施需要占用海塘管理范围内土地的，应当报经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理用地和开工手续；工程施工，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行；竣工验收，应当有水行政主管部门参加。
第三十一条 任何单位和个人不得擅自破塘开缺或者新建闸门。确需破塘开缺或者新建闸门的，应当按照管理权限由有审批权的水行政主管部门审查同意，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。破塘开缺的单位，应当按照批准的期限和等级标准负责修复；新建闸门应当按照批准的期限完工，并与海塘等级标准相适应。
第三十二条 除防汛抢险、海塘管理专用和特殊情况需要通行的车辆外，禁止其他机动车辆在海塘上行驶。
海塘兼作公路的，应当按照管理权限报有关水行政主管部门批准，并由使用单位按照海塘安全的要求负责加铺、加固和养护。
第三十三条 海塘所在地人民政府应当保持二线海塘的完整、连续、封闭，不得废弃或者改变原设计功能。确需废弃或者改变原设计功能的，必须按照规定由有审批权的水行政主管部门审查同意，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。
第三十四条 市、县（区）人民政府应当根据国家规定的防洪御潮要求和当地海塘实际情况，制定抢险预案。
市、县（区）人民政府防汛指挥机构和承担抢险任务的部门、乡（镇）人民政府、街道办事处必须根据海塘抢险预案的规定，科学安排，严密组织，做好各项准备；对遭受台风袭击受损的海塘必须及时进行修复、加固。
第三十五条 海塘紧急抢险期，市、县（区）人民政府防汛指挥机构根据抢险需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施交通管制。
依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，抢险结束后，应当及时归还；造成损失或者无法归还的，按照国家规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的，在抢险结束后应当依法补办手续；有关人民政府对取土后的土地及时组织复垦，对砍伐的林木及时组织补种。
第三十六条 市、县（区）水行政主管部门应当定期对海塘安全进行鉴定。每年汛前、汛后和风暴潮以后应当各进行一次检查，发现工程缺陷及时进行修复。
第三十七条 水文、气象、海洋与渔业、水利围垦等部门应当加强协作，按照各自职责对沿海风、潮、浪进行观察和预报。

第四章 保障措施

第三十八条 海塘建设资金根据“谁受益、谁负担”的原则，由地方财政和受益者合理负担。
市、县（区）和乡镇人民政府、街道办事处应当采取措施，加大对海塘建设资金投入。
第三十九条 海塘的日常维护和管理费用，按照下列规定分别承担：
（一）海塘所在县（区）人民政府，在每年收取的水利建设基金中安排一定的资金；
（二）海塘所在县（区）及乡（镇）人民政府、街道办事处在地方财政中专项安排；
（三）海塘受益范围的企事业单位、城乡居民按照国家、省、市的有关规定依法承担相应的义务。
专用海塘的建设、维护和管理费用由专用单位承担。
第四十条 因风、暴、潮等自然灾害超过海塘防御标准，造成海塘损毁的，海塘所在地县（区）、乡（镇）人民政府、街道办事处应当在财政预算中安排资金用于海塘修复。
第四十一条 鼓励单位和个人捐资建设海塘。捐资的款项必须专项用于海塘建设和维护。
第四十二条 鼓励独资、合资、利用外资投资建设海塘，
市、县（区）、乡（镇）人民政府、街道办事处要依法保护投资者的合法权益。
第四十三条 用于海塘建设、维护和管理的资金必须专款专用。建设、维护和管理单位，应当建立健全海塘建设、维护和管理资金的使用管理制度。水利、财政、审计等部门应当加强对海塘建设、维护和管理资金使用的监督，并按有关规定及时进行审查和审计。

第五章 法律责任

第四十四条 违反本办法第十六条规定的，由水行政主管部门依照《中华人民共和国防洪法》第五十四条的规定处理。
第四十五条 违反本办法第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条规定的，由有关行政主管部门按照各自的分工，依法查处。
第四十六条 违反本办法第二十八条规定的，由有关水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或采取其他补救措施，造成海塘损毁的，依法赔偿损失并按照下列规定处以罚款：
（一）违反本办法第二十八条第一款规定，情节严重的，可并处一万元以下罚款；
（二）违反本办法第二十八条第二款规定的，可并处三万元以下罚款；
（三）违反本办法第二十八条第三款、第四款、第五款规定的，可并处一万元以下罚款。
第四十七条 违反本办法第三十条规定，未经水行政主管部门审查同意或者未按照水行政主管部门审查批准的位置、界限从事工程设施建设活动的，由有关水行政主管部门责令停止违法行为，补办审查手续；工程设施严重影响海塘安全的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担；影响海塘安全尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可并处一万元以上十万元以下的罚款。
第四十八条 违反本办法第三十一条、第三十二条第一款规定的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或采取其他补救措施；造成海塘损毁的，依法赔偿损失，可并处一万元以上十万元以下的罚款。
第四十九条 行政处罚的实施和罚款的收缴，按照有关法律、法规和规章的规定执行。当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第五十条 国家工作人员在海塘建设、维护和管理工作中必须忠于职守，秉公办事，依法执法；对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊尚未构成犯罪的，按照管理权限由有关部门给予行政处分。
第五十一条 违反本办法规定，构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附则

第五十二条 本办法自2004年5月1日起施行。
第五十三条 本办法由市水行政主管部门负责解释。


试论建立行政首长出庭应诉制度的合法性

目前的法制环境条件下，行政首长出庭应诉具有多方面的现实意义。对于有些地方建立行政首长出庭应诉制度的问题，要看到现象，更要分析问题的本质。立场不同视角不同，认识可能就不同，但应统一于依法认识的维度。
从行政机关的角度讲，行政首长是本部门的第一责任人，应当充分认识行政诉讼的意义，解决好思想认识问题，出庭应诉有利于发现执法的不足，落实违法行政的责任追究，促进执法水平的提高。国务院在《推进依法行政实施纲要》中要求，行政机关应当做到积极出庭应诉、答辩，接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。这与行政诉讼法的规定是一致的。行政诉讼法确立的诉讼代理人制度，赋予了行政首长是否自己出庭应诉有选择权，这类似于行政机关的自由裁量权。只要依法履行了相应的诉讼义务，就是依法应诉。在行政诉讼法律关系中，行政主体是一方当事人的地位，法律在赋予其诉讼权利的同时，也规定了相应的法律义务和法律责任。一些地方政府通过行政领导权制定行政首长出庭应诉制度，侧重的是对依法行政责任落实的总体把握，是政府加强依法行政的自律制度要求。但从具体的诉讼看，用地方行政制度对诉讼法中行政主体依法享有的诉讼权利行使方式进行限制是否合法，是否符合行政法各负其责的原理，领导责任和具体事项的行政责任、法律责任在内涵上是有区别的。具体部门的职权是法律赋予的，相应的责任也是法定的，诉讼的法律责任承担主体是涉诉的行政主体。如果说行政首长的行政职权和领导责任，政府可以在法定的基础上适当调整，但行政主体的行政首长是依据诉讼法享有一方当事人的诉讼权利，政府的干涉能不能看作是当事人对诉讼权利的自愿处分，如果行政首长代表行政主体要求依法保障自身的诉讼权利怎么办。现实中，如果行政首长一概不出庭确实存在一些问题，但不能把出庭应诉简单的看成是一把手工程。对于一些重大典型、社会影响面大的行政案件诉讼，通过一把手亲自出庭，有利于掌握执法中存在的问题，更好的解决问题，落实相关的责任追究。对于一般的行政案件诉讼，一把手可以经过慎重研究后依法聘请代理人到庭.因为一把手对争议事实和法律规定的了解可能不如分管的领导、执法人员、律师。由于行政机关事先了解事情的原委、性质，会考虑用最佳人选组合应对诉讼。行政机关的首长负责制是全面负总责，是第一责任人，内部还有职责分工，还有其他直接责任人。不管应诉的行政主体如何处理面对的诉讼，责任都由它来承担，不是直接由政府承担。因此，对一把手出庭的问题，既要分析解决不愿意出庭背后的认识问题，也要尊重法律赋于一把手的行政权力和行政机关自身权力运做的规律特点。从制度的定位讲，可以有条件的提倡行政首长出庭，不宜把这一制度刚性化。出庭应诉与行政首长的职责具有一致性，但与行政机关的内部职责分工以及责任的承担也会有冲突。对于“一把手出庭”的提法，不宜过份拔高，高了就有点人治的味道，不能离了一把手，什么也办不了。作为行政首长出上几次庭，对个人的法制意识可能会有所促进，但不是根本措施。重要的不是行政首长是否必须出庭，而是要高度重视面对的行政诉讼，依法解决好纠纷，是为了少当被告。目前党政分开的改革还没有完全到位，可能也存在党政责任不分的问题。作为行政机关来说，关键还是提高行政首长和执法队伍的法律素质，树立执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的现代执法理念。
从审判机关的角度看，行政审判在法制环境方面存在着受理难、审理难、执行难的问题，如果有行政机关的大力配合，减少一些不当干扰，使司法审查的他律机制和行政机关的自律机制能很好的结合，无疑能更好的发挥司法审查具有维护和监督的双重功能。间接配合源自政府，但政府不得干涉行政审判，政府制定制度不宜直接介入到诉讼法律关系中，因为政府不是行政诉讼法律关系的主体；直接配合源自应诉的行政主体，所谓配合就是依法行使诉讼权利履行诉讼义务和责任，审判机关有权在行政主体不履行判决时向上级有关部门发出司法建议。合法的行政行为有时也会引起诉讼，这时司法权力对行政权力是一种加强的确认。但行政诉讼主要针对的是违法的行政行为，原告起诉启动行政诉讼之后，宏观的说就是审判权力对行政权力行政行为运做的纠正。权力对权力的监督都具有对抗性的一面，有的行政机关采取不当手段脱离了依法的轨道，出现行政权力与司法权力、权力与法律、人治与法治的较量，审判机关就要靠职权主义的审理模式、公正的判决和司法强制力，保障原告的合法权益，维护法律的尊严。诉讼代理人制度是为了双方当事人更好的维护自身利益，作为审判机关理应平等保障，这是法律对审判机关的要求，这样才符合程序公正的要求。现实的看，行政审判的诸多困难不是行政首长出不出庭所能解决的，认识不到位出庭也是形式。对于行政首长出庭这一行政制度，需要从不同的法制视角进行探讨整合全面的认识它。
建议法院与政府联合设立灵活的行政首长旁听制度，精选案例，注重实效，为行政首长开辟各取所需的法制课堂，对涉诉的行政首长也可以建议旁听，以此推动行政首长自愿出庭应诉。相信依法行政与行政审判会形成更好的良性互动的新局面。

东营市市人大内司委 商平度 0546-8331998
13562258351